戴国立
华东政法大学教育法治研究中心副研究员
要目
引言一、学术自治的组织路径变迁二、高校法人化对学术自治的规范意义三、学位评价在学术自治原则下的组织关系四、学位评价的组织正当性展开结语高校法人化是落实学术自治的重要组织路径，是学术研究自由和受教育权合并实现的组织机制。从组织定位角度看，学生、导师、院系、学术委员会、学位评定委员会等都是参与学位评价的主体。从学位评价的规范和标准方面看，学术委员会是规范和标准的制定机构，学位评定委员会是规范和标准的执行机构。学位评定过程中涉及学术不端调查的，学术委员会是学位评定委员会的协助机构。为实现和落实学术自治，高校学位评价组织关系应当坚持学术评价，排斥行政评价，同时还应当受到同行评议原则的约束。近年来，高校争讼多发，受到社会各界广泛关注，其中既有涉及学位颁发的争议，也有因导师对学生教学指导失范所引发的争议。当前，学界主要通过以下三种路径研究学位争议，第一种是延循实体控制路径，从学位授予标准，或是学位撤销条件等进行分析，意图通过高校学位予夺权力的类型化来实现学位评价的合法性问题。第二种是从学位评价的程序入手，试图通过程序机制对学位争议在校内阶段加以合法性控制，保障学生的权益。第三种是基于司法裁判，对学位争讼的裁判要件进行分析研究，从司法角度确立对学位争议的裁判标准，反过来为学位评价提供指针。这些研究对规制高等学校对学位的予夺，确保学位评价的公正性，很有现实意义。但无论是实体标准还是程序要求，都必须依托特定的组织架构才能实现，尤其是程序要求只有嵌入具体的组织结构中才能切实地运行。以学位条例为基本制度规范，我国逐步建立了较为完整的学位评价组织体系，促进和保障了我国高层次人才培养的质量，推进了研究生教育事业的有序发展。但是，随着时代发展和研究生教育招生规模的不断扩大，学位评价组织体系也暴露出一些问题。如在学位评价中，学位评定委员会的审查究竟是形式审查还是实质审查？学位评定委员会能否改变学位论文答辩委员会的表决结果？学校学位评定委员会可否推翻院系学位评定分委员会的决议？学术委员会和学位评定委员会究竟是学术机构还是行政机构，抑或是行政权力与学术权力的复合机构？这些问题，在理论界有不同认识，实践中也存在不同的规范设定和操作方式。从组织法的角度看，学位评价涉及导师、学位论文答辩委员会、院系学位评定分委员会、校学位评定委员会等多个主体，评价主体多元化，在客观上可以起到保障学位论文质量的作用，但由于缺乏明晰的立法定位，导致评价主体之间职责不清、关系模糊。笔者认为，学位评定中最核心的问题应当是组织问题，而学位组织问题又需要将其置于高校整体法律地位的演变中作进一步考虑，并对学位评价的组织结构进行分析，以求通过组织法关系的解析，反过来确立学位评价行为法的规制效果，为高校内部治理提供一些镜鉴。1999年田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案（指导案例38号）是高等教育诉讼中具有开创性的案例，该案例较早地确认了高校颁发学位证、学历证的行为属于行政行为，高校可以作为行政诉讼的被告。但在该案裁判中，法院只是笼统地表述：“被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证、学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”至于为何在学位证、学历证颁发过程中，高校属于“代表国家”行使行政权力，裁判中并未明确。而在最高人民法院将该案例收入为指导案例的相关参考意见中也只是笼统地比照域外“公务法人”，把高校作为“法律、法规授权主体”予以对待，至于法律、法规具体如何“授权”，亦未加深入解析。笔者认为，在学位评价的组织体系中，有必要对高校的组织定位作进一步剖析，尤其需要从高校在行政组织体系中的地位变化，来理解这个问题。高等学校处在整个教育体系中的顶端，但作为公共组织体系一部分的大学，其组织定位并非一成不变。传统上，大陆法系行政法理论中将高校作为公营造物来对待。公营造物所为的行政活动被视为“间接行政”，有别于国家本身所属的不具备权利能力的行政机关执行的“直接行政”范畴。但是公营造物一般没有权利能力，即不属于法人组织。正是由于其无法人资格，公营造物往往与主管行政机关之间存在明显的层级关系，行政机关可以对主管的公营造物进行指令和监督，在公营造物的使用关系上由立法者或者主管机关决定相应的管理规则，故早期公营造物使用关系属于特别权力关系，而排除权利救济和法律保留原则的适用。在日本，传统意义上学校属于公营造物，一般不具备法人资格，即大学作为学术研究机构，历史上基于学术自由这一基本权利而享有自治权力，但其在人事、财务等方面仍受到主管行政机关较大的约束。在德国，公立大学属于公法上的社团法人，但同时又属于公营造物。1969年基本法第91条修订后，确立大学的扩建与新增、教育计划、研究补助等为联邦与各州的共同任务。1979年联邦德国通过高等学校基准法，一方面，从法律规范上进一步确认大学肩负学术任务与国家委托任务之双重性；在履行前者时属于公法社团，基于学术自由保障之理念，大学成员依其自治权限，可以直接参与相关事务之决策，国家对之实施“法律监督/合法性监督”；在执行国家之委托任务时，大学属于各州政府之隶属机关，为不具有独立权利能力的公营造物，受到国家的“专业监督”。另一方面，高等学校基准法规定了学生课程和考试行为、大学招生标准和教授任命及任期的基本规则等内容。比如规定教授任命必须公开为之，在公告中须详载职务的种类与范围（第45条第1项）。大学需提出建议名单，再由各州主管机关根据此名单任命教授。由此造成国家对高校的管理在不知不觉中被行政科层化，国家对此颁布大量规则、扩充法制。在法律上、财政上限制学术自治。但是20世纪90年代后，由于德国经济增长趋缓、高校自治管理受行政干涉过多等因素，德国大学教学质量呈现下滑趋势，为了解决该问题，一方面通过修订基本法将大学管理权限交还给各州；另一方面，各州通过立法逐渐将公立大学的组织结构由公营造物调整为公法财团法人等形态，进一步加强大学的自主性，以增进大学在财政上的效率和教育发展上的竞争性。日本公立大学原先亦属于公营造物，隶属于主管之行政机关。1997年开始，为了提升日本大学的国际竞争力，发挥大学校长经营管理学校的领导能力，同时通过吸收社会资本参与，高薪聘请优秀研究人员，并希望能积极促成国立大学合并化的趋势，并增进大学之间的竞争。日本政府于当年“行政改革会议最终报告”中将国立大学列为独立行政法人化的对象。经过反复讨论，2003年最终决定推动国立大学法人化，将国立大学由公营造物转变为独立行政法人，并通过国立大学法人法、独立行政法人国立高等专门学校机构法等法律加以固定。与域外大学由公营造物向公务法人的转向相似，我国行政主体资格虽然较为广泛，但高校法人资格和办学自主权的确立也经过一定的发展过程。在新中国成立初期，就对高校进行了教育改革，如院系调整、部分高校内迁等，将高等教育完全纳入了国家计划体系。高校受中央机关直接领导，高校毕业生作为国家干部按计划分配工作，高校在组织关系和教学业务中无独立自主的法律地位。与域外类似，一方面，长期以来国家教育行政机关对高校的集中统一领导，影响了高等教育的自主发展，不适应时代需求；另一方面，党的十一届三中全会以后，原有计划经济体制逐渐向市场经济发展，类似于日本高校法人化改革脱胎于行政体制改革，我国高校管理体制也伴随政治体制和经济体制改革而相应变化。1984年，国务院在办好暨南大学、华侨大学的有关意见中，首次提出“扩大两校的自主权，实行校长负责制”，扩大高校的人事权、教学科研业务、对外活动和经费使用的自主权。次年，中央在《关于教育体制改革的决定》中正式提出，改变“政府对高等学校统得过多的管理体制”，扩大高等学校的办学自主权，逐步实行校长负责制。1989年以后，高校毕业生分配制度也逐步取消。1992年，国家教委提出：“在政府和学校的关系上，通过立法，逐步确立高等学校的法人地位，明确学校的权利、义务和责任。要尽快在招生、专业设置、机构编制和工资、教育经费和基本建设、对外交流等方面，扩大学校的办学自主权。”至1998年高等教育法通过，正式从法律层面确立了我国高校法人化。高校法人化改革增加了高校的办学自主权，政府对高校的管理从原来的直接的行政干预转变为间接管理，高校可以按照办学规律自主地开展包括学位评价在内的教学和科研活动。从前述历史梳理来看，大陆法系中高校与政府之关系以高校法人化为演化趋势，那么这种法人化趋势对学位评价所涉及的学术自治属性有何规范意义呢？笔者认为，从法教义学而言有以下三项解释路径：首先，高校法人化是摆脱高校与主管行政机关层级关系，实现学术研究可持续化的组织路径。学位评价本质上是对学生学术能力和水平的评价，其必然关涉学术研究自由。根据宪法第47条，学术研究自由本质上是一项个体基本权利而非集体权，因此不能直接得出高校是学术研究自由的行使主体。德国法上将基本法中的“学术自由”条款解释为制度性保障。所谓“制度性保障”，意指基本权作为一种“宪法保障”，用以拘束立法者，即使是代表民意的“立法者”亦不能变更宪法所保障之制度，本质上体现了基本权的消极抵抗属性。而至晚近，基本权除了消极抵御以外，还具有客观价值秩序意义，国家必须建立某些法律制度并确保其存在，以保障基本权利内涵的实现。我国宪法第47条后半句即体现为国家的保障性责任，但这种保障性责任并不体现为公民对国家的请求权。学术研究自由作为个人基本权，具有社会权的属性，其依赖社会自身的力量，因此为了增强学术研究的力量，唯有通过个人之间的联合组成学术研究团体，方能实现学术研究的持续性。因此，高校是学术研究基本权行使主体的集合体，故高校应当具备自主办学的权能，其在学术研究范畴内不应与行政机关存在层级关系；同时，高校也是学术研究实现可持续性的组织化、社会化力量，国家对学术研究自由的保障也需要通过高校这一学术自治体才能触及基本权主体。其次，高校法人化是学术研究自由和受教育权合并实现的组织机制。学位评价的受评价主体是在高校研究学习的学生，因此学位评价又关系到宪法上受教育权的保障。德国基本法第5条表达自由中罗列了“研究与讲学之自由”，故就此意义上学术自由在德国属于表达自由的一种形式。学术研究作为探求真理的途径，除开展研究以外，还需要通过传播表达为其他所接受，并通过不同主体之间的交流，才具形成学术共识。因此，教与学属于一体两面的关系，学术研究的自由既表现为学者就研究进行表达和传播的权利，也表现为学生接受学术研究成果的权利，即受教育权。高校作为开展学术活动的组织体，高校学生的学习研究是高等教育体系中学术研究不可或缺的一部分，高校学生既是学术研究内容的接受者，亦是学术研究的生产者，其既是学术研究自由的权利主体，也是受教育权的权利主体。故学位制度作为学术水平和能力的评价体系，亦与公民受教育权相互关联。受教育权的实现，一方面通过国家义务教育制度，确保公民接受基本教育程度；另一方面，国家负有保障和支持完整教育体系的义务，而这一国家义务也需要通过学校组织体来加以实现。最后，高校法人化是通过公私协力的方式实现学位评价这一“公务”的唯一组织路径。“鼓励和帮助”学术研究以及公民受教育权的实现属于国家的“公共事务”，在我国行政法语境下，属于国家通过行政机关以外的其他行政主体达成行政目的的“间接行政”范畴。以往，在学位争讼中存在一定的误区，在前述田永案中，最高人民法院理解参考意见中对第一项裁判要旨的解读，首先是从主体角度进行的归纳，即高校作为行政主体是第一性的，而被诉行为的公法属性是第二性的。但从本质而言，是否属于国家公务是决定主体公法属性的首要因素。根据学位条例，学位制度是国家建立的一种学术评价制度，其又与教育制度高度关联，因此具有“行政公务”的属性。而公法人并非承担行政公务的唯一主体，如法国，依照私法成立的公益法人也可以承担行政公务，公法公益法人与私法公益法人在成立基础上的公私法区分越来越小。就学术研究自由和受教育权实现的路径而言，公立高校与私立高校在承担高等教育事务，并作为学术自治体达成学术研究的秩序性要求时，两者并无本质区别。其次是，只有法人化，高校才能实现公私协力的运作方式。法人化之后，高校在人事、财政上始能独立，具备对外独立承担责任，对内独立运行的法律资格。在此基础上，高校既可以通过组织合作的方式与其他私法人共同举办教育，并根据相应条件开展学位评价活动，比如设立独立学院；也可以通过吸纳社会资本兴办教育，满足和发展科研教学，使得学位评价制度的基础更为稳固。如果说高校法人化是高校作为学术自治体的外部表象，那么在法人架构下必须具备相应的组织结构才能使高校真正能够作为学术自治的组织载体运行起来。作为学位评价的法律规范，学位条例无疑是相对原则的，其中仅涉及学位评价的两端，即学生和授予学位的高校，而在这两端之间，笔者认为还有导师、院系等其他主体需要进一步在组织法架构中予以填补。经过多年来的演变，现行教育制度中导师制存在多种形态，如学业导师制、实践导师制等。从历史发展而言，中华人民共和国成立初期我国以苏为师，形成了欧陆式的单一导师制。1953年的《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》规定“研究生的学习应在指导教师指导下进行……指导研究生的时间应作为教师总工作量的一部分”。1963年《高等学校培养研究生工作暂行条例（草案）》中明确，每个研究生必须有指导教师；研究生的培养，采取导师个别指导与学校、教学研究室集体培养相结合的办法，“师生合作，教学相长”。上述规范所形成的导师制度基本延续至今。改革开放后，研究生阶段导师制发生了些许变化，在自然科学的研究生培养中尤为明显。由于自然科学研究中存在研究经费的需求，以及自然科学研究本身需要一定的人力资源的投入，因此在自然科学研究领域，导师制度部分借鉴了英美国家的研究制度，将分散的研究生和博士后研究人员组织成一个研究团队，由导师挂帅，成为大学科研的“基本单位”，在团队竞争的基础上获取资源分配，在完成科研任务的同时完成研究生培养任务。导师与研究生之间除了教学关系以外，还呈现“雇佣”关系。在这种兼具师徒关系和雇佣关系的教研模式中，师生关系极不平等，在实践中亦引发不少问题。要革除导师制度中的一些鄙陋，除了在具体机制上予以完善以外，还应当具体认定导师与学生之间到底处于何种法律关系。从前述分析来看，学术研究的权利归属于个体，因此在导师与学生教学研究活动中，导师和学生都是学术研究权利的行使主体，两者在学术研究领域的权利能力应当是平等的。而从学位制度作为一项行政公务，学生作为受教育权的行使主体这一角度来看，导师在高校组织内部又是学位评价的独立环节，应当视为执行“行政公务”的独立主体。一方面，在高等教育过程尤其是学位论文撰写和学位评价过程中，导师处于主导性地位，其对学生教育指导职能具有专属性和独立性。如教育部2017年颁布的《普通高等学校学生管理规定》明确，研究生转学应当经拟转入专业导师同意。从教育部的相关规范性文件来看，“导师是研究生培养的第一责任人，负有对研究生进行学科前沿引导、科研方法指导和学术规范教导的责任”。从本质上讲，学位是对学位获得者专业学术能力和研究能力的评价证明，用以体现获得者具备相应的能力和资格。在学位论文撰写和评定过程中，导师“要严格把关学位论文研究工作、写作发表、学术水平和学术规范性”“论文重复率检测等仅作为检查学术不端行为的辅助手段，不得以重复率检测结果代替导师、学位论文答辩委员会、学位评定分委员会对学术水平和学术规范性的把关”。在实践中，学生在研究方向、论文选题等方面须听从导师的指导意见，学位论文经导师同意后方能参加答辩。由此可见，在学位评价过程中，导师的职责与答辩委员会、学位评定委员会处于并行状态，其法定地位具有独立性。另一方面，导师在教学培养的资源分配过程中又是独立的教学单位，其行使教学职能有相应的科研经费作为运作基础。在20世纪90年代，教育部规范性文件中就指出：“研究生进行论文科研工作所需经费，原则上由培养单位和导师从科研经费中筹集。”由此导致导师招生指标成为高校研究资源配置的重要方式，在一些高校，根据学科和专业特点以及导师承担的科研课题和经费情况，向相应院系下达研究生招生计划，导师根据自己的科研经费和所能提供的资助情况，向院系申请研究生招生名额。
结合上述两个方面，导师作为学术研究权利的行使主体，在学位评价过程中的参与是全流程的，其既要确保学生在整个学习过程中逐步具备取得学位的实质条件—学术水平的塑造，又要参与学位评定结果性条件的取得—学位论文或毕业设计的完成，同时其又具有保障前述职能得以实现的相应资源—科研经费。由此，导师在学位评价过程中就具有一种类似高校内部学术“机关”的独立地位，其具有独立的职能，又具有承担该职能的独立的经费，可以独立承担相应的责任，比如将研究生“培养和学位授予环节职责考核情况科学合理地纳入导师评价体系……对师德失范、履行职责不力的导师，视情况给予约谈、限招、停招、取消导师资格等处理”。学位评价过程中二级院系与高校之间的关系往往容易被忽略，并因此产生一定的争议。比如柴某某诉某某大学履行法定职责案中，二级学院所设定的学位评定条件高于学校层级的评定条件，就存在不同认知。有学者认为允许高校二级院系设置学位授予标准是院系自主权的表现，但也有学者认为二级院系不是自主办学权的主体，不具有学位授予设定标准的主体资格，允许二级院系自行设定发表论文标准的做法是一种不负责任的表现。就学位评定这一问题，二级院系与校级层面既涉及学位评定规范之间的关系，也涉及各院系学位评定分委员会和高校学位评定委员会之间的关系。柴某某案一审判决中，隐含着这样一种判断：学院是高校中的一级行政组织，因此学院在设定学位评定条件时要服从校级规范的设定，除非校级规范对特定专业有例外规定。这一判断是否成立，本质上与“院系—高校”之间在学术自治范畴中的组织关系有着密切的关联。高校是学术研究自由的制度性保障，本身所蕴含的意思是高校作为组织体确保学术研究能够在自主、自治的环境中实现可持续的运行，由此才会演化出高校自主办学这一法律概念。而高校自主办学或者大学自治的核心就在于保障学术自治，但是这里需要厘清的问题是“学术自治”和“学术自治行政”。学术自治是基于学术研究自由而产生的，或者说学术自治就是学术研究自由本身。因为唯有学术研究遵循真理发现的规律，而不是遵从外在力量的控制，才能实现其消极自由的客观价值属性，此时实际上也就同时实现了学术自治。因此，狭义的“学术自治”主体也就是学术研究自由的行使主体，即高校中从事学术研究的师生。而“学术自治行政”是指高校为了保障学术研究的自由，在规范制定、人事管理、财务管理等方面有自主的权力。学术自治行政是为了避免高校成为国家行政的附属，而使学术研究自由受到侵扰。从这一角度出发，院系的设置就不宜理解为高校内部的科层行政机构设置。首先，既然学术自治行政是为了摆脱学术研究对层级行政关系的附庸，如果院系与校级层面之间存在层级行政关系，当然就可能对学术自治产生不利影响 。其次，与政府部门设置相比较，院系的设置标准从规范意义上而言，并不是为了实现高校内部行政功能或者管辖领域的划分，如政府下设规划部门、房屋管理部门、财政部门等。院系设置往往是以研究专业的群组关系为标准，实质上设置院系是学术共同体在高校内部的组织化实现方式。所谓学术共同体就是从事学术活动的学者们根据某一范围内所具有的共同条件而结成的一个学术组织或团体。高校院系则是由同一学科或相关学科研究人员共同组成的，因此院系设置又具有实现“同行评议”这一学术自治方式的重要功能。因为，“同行评议作为一种对其同行的学术水平进行客观、科学评价的制度，在本质上与作为维护学术活动健康、有效的学术规范是相吻合的。换言之，学术规范的本质与学术同行评议具有内源上的一致性”。从高校内部治理的发展来看，突出院系自治也成为一个重要改革方向。比如《国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》（国发〔2017〕4号）中在“落实学校办学自主权”一段中就明确提出，“推动高等学校进一步向院系放权”。基于上述理由，“院系”与“校级”之间在学位评价过程中，“校级”并不必然具有优势性地位，因为校级层面与院系相比，距离“同行评议”的要求相对较远。学位评价本身属于狭义的学术评价范畴，学生是否具备相应学位所匹配的学术能力是一个十分专业的问题。不能要求所有的专业判定和规范设定都交由校级层面来加以规范。因此，在学位评价过程中院系的规范设定和意见评定，从同行评议的学术基本规则来看，相对校级层面而言显然更为重要。因此，院系在学位评价过程中所设定的标准和评价意见具有实质性意义，而校级层面的规范和评价意见在评定过程中则是形式性意义。实际上这也是符合学术研究自由的个体化特征的。从整个学位评价的参与主体和评价过程来看，导师、答辩委员会、院系（学位评定分委员会）、高校（学位评定委员会），其相应对学生学术能力的评定意见光谱中呈现由近及远的关系，其评价的效果也自然呈现由实质向形式的过渡关系。而实践中的一些案例也进一步反映出院系在学位评价中的独立地位，如华东师范大学近期发布规范性意见，对博士生毕业不再硬性要求发表论文，而是将权力下放到院系，鼓励院系各分委员会根据本学科的特点和人才培养的目标需要，制定多元化的评价标准作为本学科博士生的科研成果要求。从《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）第16至18条的规定来看，学术委员会本质上分为四类职能：一是制定与学术有关的相关规范（第15条）；二是对学术成绩或对研究人员能力的评审（第16条）；三是就学校学术发展进行提出咨询意见（第17条）；四是学术不端的组织调查和学术纠纷裁决（第18条）。从上述职能来看，学术委员会本身并不直接处理学术问题，而是通过学术规范的制定，学术成果和研究人员学术能力的评审等途径来实现高校学术事项的内部治理。比如，对于学术不端的调查，《规程》明确规定，学术委员会“应当组织具有权威性和中立性的专家组，从学术角度独立调查取证”，因此，学术委员会仍然属于学术自治行政的范畴。从两者在学位评价过程中的关系来看，笔者认为分为两个方面：一是在学位评价的规范和标准方面，学术委员会是规范和标准的制定机构，学位评定委员会是规范和标准的执行机构。根据《规程》第15条第五项，学术委员会审议或决定学位授予标准及细则。学位委员会则应当根据学位条例和学术委员会审定的授予标准对学位申请人是否符合条件进行审查。就学位授予标准而言，学位评定委员会的评定行为需要受制于学术委员会，但是学术委员会不能直接决定学位的评定和授予，其只能通过对标准和细则的解释来影响学位委员会的评定。二是在学位评定过程中涉及学术不端调查的，学术委员会是学位评定委员会的协助机构。《规程》第18条和《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第16条规定，高校学术不端和学术纠纷的调查由学术委员会组织，在学位评定过程中的学术不端问题当然也属于学术委员会的职权。但是学位评定过程中的学术不端只是学位评定之一部分，其最终法律效果仍然要落实到学位的授予或剥夺决定上。因此，学术委员会就学术不端问题进行调查后，是否授予或者撤销学位，仍然属于学位评定委员会的职责范围。在学位评价的组织体系中，无论公立大学还是私立大学，都是作为统一的学术自治体而存在的。而在这个学术自治体中，分别存在导师、学位论文答辩委员会、学位评定委员会、学术委员会等组织体，在评价中分别行使相应的评价权力。而教育行政机关和高校内部的行政机构，如校长办公会议、校务会议、高校科研管理部门等能否参与学位评价？笔者认为，对于外部主体而言，是否参与学位评价过程取决于法律、法规的规定。高等教育法第28条规定，高校应当制定章程，章程中应当包含学科门类的设置、教育形式、内部管理体制，且章程应由教育行政部门审批。学科门类设置当然亦涉及相应学位的颁发，故教育行政部门当然可以实施相应的审批职权。同时，高等教育法第13条、第14条分别规定国家教育行政部门管理全国性高校，地方政府管理地方高校。这里涉及如何理解“管理”以及学位评价中政府如何管理的问题。全国人大相关文件中指出：“依法界定政府及相关部门在教育治理中的职责权限，减少各类检查、评估、评价，减少对学校教育教学事务的干预，发挥学校办学主体作用……强化省级政府对本行政区域内高等教育的统筹协调，把更多精力放在规划战略、制定政策、监管保障上……”从学位条例对我国学位制度的设定来看，政府对学位的“管理”体现在学位制度的设立、高校颁发学位权力的授予和学位授予的监督这三个方面，前两者解决的是谁能够授予学位、授予何种学位，后者解决的是学位授予的对错问题。就狭义的涉及学生个体的学位评价过程而言，政府对学位授予更多的是一种事后的监督，而不应是事前的“管理”。从宏观层面而言，学位制度是国家授予高校实施的权力，属于公共事务，在学位的设置上政府当然可以实施管理权，但该管理权不及于事先对学生个体是否符合学位授予标准的判断。因为对学生个体是否具备学术研究能力，能够取得学位，本身是一个学术问题，不应受到行政机关的干预。但是，学位授予排除行政评价并不排除政府及教育行政主管部门事后对学位授予实施监督。当然，这种监督仍然需要符合学术评价的条件和职权，如国务院学位委员会、教育部制发的《博士硕士学位论文抽检办法》中规定，经答辩通过后的学位论文进行抽查，由3名同行专家进行评议。此时，未经专家评议的，教育行政主管部门不能直接认定学位论文不合格。同时，对于学位论文不合格的，是否进一步撤销已授予的学位，需要高校学位评定委员会进行复议，也不得由教育主管行政部门直接作出决定。对于内部主体而言，校长办公会议、校务会议、科研管理部门等能否参与学位评价过程则取决于高校内部治理机制问题。从高等教育法、学位条例的规范体系构成来看，高校内学位评价的法定组织机构是学术委员会和学位评定委员会，而学位论文答辩委员会是一个临时性组织，且只涉及学位论文的答辩审查。校长办公会议、校务会议、高校科研管理部门等组织机构并不具备决定学位评价结果的法定职权，但是并不排除高校其他组织机构通过决策建议的方式影响学位评价，比如就特定学位评价规范向学术委员会提出建议等，但是这类组织机构的相关决定或者决议不能直接转化为学位评价标准，否则就违背了学位评价的学术性原则要求。学位评价组织关系正当性约束，除了确保行政权力不得代行学术评价功能以外，其价值还在于保证学位评价各组织体之间存在合理的界限，尤其是近些年来导师对学生教学指导过程中存在不负责任、任意指挥学生从事无关学术研究的事项，或者在研究项目中要求学生付出超出合理范围的科研劳动等。由此，教育部在2020年先后发布关于加强博士生导师岗位管理的若干意见、研究生导师指导行为准则，意在加强导师的责任建设。从广义上看，学位评价过程涉及学生课程学习、论文撰写、科研成果发表等一系列动作，导师对学生的指导只是学位评价过程中的一部分，而恰恰是忽视导师以外其他学位评价组织在此过程中的参与，才会造成部分导师对学生培养路径的失范。笔者认为，在学位评价中应当全面贯彻“同行评议”原则。同行评议原则对于高校作为学术自治体而言，既是一项组织原则，也是一项活动原则。同行评议原则本质上是一种基于学术研究自由而衍生的民主治理原则。高校作为学术研究自由的组织保障，本身担负着两方面的任务：一是提供个人学术自由权在追求真理过程中的防护罩（真理追求作用）；二是作为促进民主的一个特殊社会组织（强化民主作用）。这种民主本质上是学术研究作为发现和论证真理的途径，必须有赖于民主平等的组织环境。高校在域外本就属于公营造物或社团法人，本质上强调其作为人的联合的属性，实质上就是学者共同参与学术研究的组织。因此，必要的学术民主就必然需要体现在组织规范中。一方面，从同行评议原则出发，应当强化学术分委员会、学位评定分委员会在学位评定中的地位和作用，设置在院系的学术分委员会本身是相同或相近专业方向学者的联合体，发挥学术分委员会在学位评价标准、学生教学指导标准中的民主议事决策作用，是避免导师对学生在学位论文指导、学位评价过程中形成专断的有效机制。另一方面，校级与院系两级学术委员会、学位评定委员会运行也应当符合同行评议原则，即在委员会评议过程中应当具备实质性评议的特征，而不是将学术委员会、 学位评定委员会作为行政机构，仅行使形式性决策职能。就学位论文评价而言，导师和学位论文答辩委员负有对学位论文之学术水平进行实质性评价的职责，实务和学术界对这一问题的认识是一致的，但对院系的学位评定分委员会和校学位评定委员会两者的关系和它们所承担论文审查职责认识并不一致。当然，这种认识上的差异和时代背景密切相关，在研究生招生规模较小的年代，学位评定委员会承担着对学位论文“全面”审查的职责。所谓的全面审查既包括对论文学术水平高低的评价，也包括对答辩申请人资格条件和答辩流程是否规范的程序性审查。随着招生规模的不断扩大，学位评定委员会对学位论文全面审查已经捉襟见肘、力不从心，院系学位评定分委员会和校级学位评定委员会的审查职责逐渐从侧重实质性审查向程序性审查过度 。在学位法（审议稿）中，高校“学位评定委员会”的名称被直接修改为“学位委员会”（征求意见稿中恢复了“学位评定委员会”的提法），这种名称调整在一定程度上体现了机构功能的纠偏以及权力运行的理性化趋向。虽然，目前主流观点认为学位评定委员会应侧重程序性审查，但院、校两级学位评定委员会审查强度、范围亦应有所侧重，两者关系也应理顺。为此，有必要从以下几方面对学位评定委员会进行改造。第一，组织功能。在传统法律定位上，学位评定委员会是兼具行政权力和学术权力的复合型机构。但是，这种行政权力和学术权力的混同，本质上模糊了“同行评议”的基本原则。虽然学位评定委员会对学位论文负有全面审查的职责，但是学位论文在进入学位评定委员会审查前，已经过导师、论文评阅专家和论文答辩委员会专家的审查，学位论文的学术水准已经有了实质性判断，因此，有必要对学位评定委员会的职责作进一步明晰。笔者认为，院系学位评定分委员会的评定内容应当主要包括对答辩申请人的政治思想表现、课程考核成绩、毕业鉴定、答辩委员会组成和答辩程序的审查，而校级学位评定委员会的评定内容主要包括对院系学位评定委员会组成、评定程序、建议授予的名单以及争议问题处理程序的审查。同时，校级学位评定委员会对院系评定过程中存在重大分歧的学位评定问题，应当具有最终决定权。长期以来，校院两级学位评定委员会的功能定位上始终未能形成清晰的划分。在“同行评议”原则的约束下，院系学位评定委员会的功能在于解决最贴近学术水平的评价问题，而校学位评定委员会应当改造为程序性和救济性的学位评价组织，将校学位评定委员会的职能改造为对院系学位评定分委员会否决性评价的救济复审，即程序上对院系学位分委员会的决定进行复核，提高学位评定的公正性和透明性，同时对分委员会否决性决定进行复审，给予学生相应的救济权利，既有助于确立学位评价的规范体系，也在组织功能上有助于实现“同行评议”的基本定位。第二，人员组成。学位评定委员会既是负责协调、组织、决策学位授予活动的管理机构，又代表高校以学术共同体的身份发挥学术性能。相较于答辩委员会只对学位论文作出专业水平判断而言，学位评定委员会的双重性质定位，要求其组成人员既要具备对学位论文程序监督的形式审查的素质，也有具备对学位论文水平高低进行实质审查的能力。因此，无论是院系的学位评定分委员会还是校级的学位评定委员会都应当有适当比例的管理人员和教学、研究人员。学位条例暂行实施办法明确学位评定委员会“由九至二十五人组成……成员应当包括学位授予单位主要负责人和教学、研究人员”。但该办法并未明确院系学位评定分委员会和校学位评定委员会的人员构成。欲实现学位评定权的科学配置，必须考虑院系和校学位评定委员会的结构、人员、程序等方面的优劣，以便将学位评定这一严肃事宜分配给功能最适的组织。笔者认为，院系集合了在某一学科或相近学科的专家学者，他们在学位评定分委员会的比例，直接决定院系学位评定分委员会对学位论文的实质性审查能力。尤其是，当前不少院校将推荐优秀学位论文的权限交由院系学位评定分委员会行使，这在实质上授予其对学位论文水平的再次评价权。因此，可以提高院系学位评定分委员会中专家学者的比例，适当降低行政管理人员的比例。当下已很难找到单一学科大学，学科的多元化，对校学位评定委员会组成也有影响，校级学位评定委员会的组成要兼顾到不同学院、学科的专家学者和行政管理者，尤其是在综合性大学，很难让一个法学学科的教授去评定数学学科的学位论文。因此，校级学位评定委员会的组成，可适当提高行政管理者人员比重，降低学科专业人员的比重，这也是校学位评定委员会侧重形式审查职能的需要。第三，内部关系。院系学位评定分委员会作为“协助”校学位评定委员会工作的机构，其设置初衷就是为了缓解学校学位评定委员会的压力。在实际运行中，经常发生院系学位评定分委员会的决定被校学位评定委员会推翻的情况，如在“刘某某诉北京大学拒绝颁发博士学位案”中，学位论文答辩委员会同意授予其博士学位，其学位论文也通过了电子学系学位评定分委员会的审查，但最终被北京大学学位评定委员会推翻，决定不授予其博士学位，该案也引发了学界对学位评定委员会和答辩委员会关系，以及校级学位评定委员会和院系学位评定分委员会关系的讨论。笔者认为，院系是学科建设和人才培养的主体，在高校治理中处于重要地位，院系的学位评定分委员会在学位评定中的重要性愈加明显，应该赋予其独立地位。因此，院系学位评定分委员会作出的学位评定意见应当得到校学位评定委员会的尊重。建议建立说明理由制度，校学位评定委员会若要否定院系学位评定分委员会的决议，应当向其书面说明理由。高校作为学术自治体在学位评价过程中并不是一个单纯的、统一的组织，学术委员会、学位评定委员会、导师在学位评价过程中都发挥着不同的评价作用。在学位评价法律关系中，高校内部的各组织体并不能依照行政层级关系来进行认知，而应当基于学术研究自由的基本权范畴，从个人——学术研究自由的行使主体，院系——实质性承载同行评议的学术自治体，高校—组织性保障学术研究自由实现的自治体，三者进行分别认知，方能对学术自治体的组织概念进行正确描述。而由学术自治体组织概念出发，对学位评定的程序机制才能予以正确认识。学位评定的组织样态和程序机制是相辅相成的两个方面，只有进一步深化对学位评定组织样态的认识，才能对学位评定程序予以完善。
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