“互联网+”背景下电子税务局建设法制体系探讨
周仕雅
国家税务总局嘉兴市税务局
电子税务局是“互联网+政务服务”深度融合在税务领域的实现形式，是当前政府数字化转型的重要一环，也是税务数字化转型的核心载体。我国目前尚无电子税务局建设专项立法，笔者以电子税务局建设全生命周期序时探寻为主线，经梳理发现，所涉现有法制主要包括以下三个层面：
（一）建设实施方面的法制——以统一标准为主导的规范体系
自国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》以来，我国电子税务局建设总体遵循国家税务总局制定的《电子税务局建设规范》开展。2018年，为适应国税地税征管体制改革后新型税收征管模式，重点整合原国税地税电子税务系统，分省推行新一代电子税务局，部分省税务局试点开展税收业务云化探索实践。各省电子税务局已基本完成“界面标准统一、业务标准统一、数据标准统一、关键创新事项统一”等阶段性优化改造工作。2019年，各地税务机关正按照最新的《全国税务机关纳税服务规范》《全国税收征管规范》，组织建设全国统一规范的电子税务局。国家税务总局自主规范统筹下的电子税务局建设实施方案，在无更高层级对口法制的现实格局下，发挥了至关重要的引领作用。
（二）核心运作方面的法制——以数据安全为主体的规范体系
电子税务从属于电子政务，在基本规则上同源同构。目前除《行政许可法》《政府信息公开条例》等法律法规对电子政务专列鼓励性条款外，电子政务运行总体循用援引传统政务领域相关规定。但电子税务局提供了相较于传统税务全然不同的工具和手段，究根溯本，其内在行动逻辑是以数据为中心构建电子化的税务治理系统。数据处理应成为法制追加调整全新对象。数据处理指向多环节、动态化过程，而目前能查询到的相关法制，多局限于宽泛的数据安全领域，如《网络安全法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等法律，以及《网络关键设备和网络安全专用产品目录》《信息安全技术 个人信息安全规范》等多类型配套制度。我国税务部门也建立了较为完善的税务系统数据安全保护框架，并制定了《税收数据标准化与质量管理办法》，但均为仅供内部遵循的技术性业务规范，对外交互层面的数据处理规则鲜有提及。这一偏重数据安全的法制内循环架构虽说抓住了数字化建设的基础环节，并已尝试延伸制度规范链条，但其进度难以跟上“互联网+”背景下电子税务局生态进化速度。
（三）发展指引方面的法制——以政策推动为主力的规范体系
自二十世纪八十年代办公自动化开始至今，我国在电信行业管理、互联网网络管理、信息产业发展促进等方面形成了颇具规模、层级不一的法律政策体系。党的十八大以来，党中央、国务院及相关主管部委先后出台多份规范性文件，切实推动了各级政府电子政务服务水平的提高。近年来，《政务信息系统整合共享实施方案》《国家电子政务综合试点方案》《进一步深化“互联网+政务服务” 推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等政策文件梯次推进“互联网+政务服务”建设部署，各地各部门纷纷出台贯彻方案，形成独具中国特色的政策推动下的电子政务实践，也为电子税务局建设提供了方向指引和政策支持。个别新创法制也已主动对接电子政务发展，如《电子签名法》第三十五条规定：“国务院或者国务院规定的部门可以依据本法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。”对电子身份认证的法律确认，为电子政务（税务）发展奠定了可行性基础。基于我国制度环境的特殊性，这一依托政策推动的发展路径在我国电子税务发展历程中发挥了切实的牵引作用，并将继续发挥其不可替代的指向作用。
总体而言，我国电子税务局建设相关法制存在层级不高、覆盖不全、发展不均等问题。加之当前的电子税务局建设已经突破了单纯的电子辅助工具意义，正推动税务工作从前台到后台的全面数字化，由此产生的全新电子税务行为模式，暴露出当前电子税务局建设相关法制存在的诸多短板。
（一）规划施工阶段
目前，作为国家税务总局“高质量推进新时代税收现代化”的重要标志性平台，我国电子税务局建设已进入全面提速期。国家税务总局统筹规划的电子税务局建设虽然整体扭转了之前各地建设方向不明、路径不清、节奏紊乱的态势，但是其建设依据仅为国家税务总局制定的《电子税务局建设规范》和内部相关通知，统筹规划和集约建设方面法制空白待填，突出表现在：
1.顶层统筹方面。作为现代化税收治理基础设施，电子税务局建设发展规划的制定、建设项目的立项、人财物的配套等均无明确的法律依据。
2.共建规范方面。当前电子税务系统建设多采用政企合作机制，该运营模式下，如何确保税务部门对核心业务和数据资源的有效监管，避免参与第三方滥用有利地位谋取不正当利益尚无源头控管规范。
3.公众参与方面。新公共行政重视社会公平、代表性、回应、参与及社会责任感，支持公民更多地参与公共平台的发展、管理和评估，以确保更高层次和程度的社会公平。电子税务局作为公众办税门户平台，在规划设计、功能完善、绩效评价方面，必要的公众参与尚未形成常态机制。
（二）应用运行阶段
电子税务局的本质是数据驱动智慧税务，其应用运行即电子税务局相关数据的采集汇聚、整合管理、共享开放、利用开发、安全保障等。在社会治理大规模数字化转型过程中，电子税务局将迎来更大领域、更高频次、更广维度的数据交互，其间产生的多方主体利益交错需法制予以重点关注：
1.数据供应主体方面。当前，我国电子税务局的数据共享程度仍然较低，数据碎片化、数据异构性、数据孤岛等成为制约电子税务局建设的瓶颈，特别是税收共治下第三方数据提供义务亟待更高层次法规明确。第三方数据提供单位除了银行等常规涉税机构外，还应包括具有海量数据汇集能力的互联网平台等主体。
2.数据运行权责方面。随着电子税务的不断发展，税务数据高度集中并呈几何式增长，特别是接入自然人税收管理系统后（目前自然人税收管理系统和各地电子税务局门户网站通过挂接链接、单点登录、实名认证等方式集成），数据规模大、应用类型多样、涉及个人隐私和敏感信息等特点将更加突出。以个人信息为代表的数据私权与国家税收公权的界限需要划定。电子税务局与其他电子政务系统间的数据自动交换程序需要制度规范。电子平台本身技术原因导致的行政不作为、行政乱作为的侵权归责原则需要清晰界定。
3.数据集成加工方面。在“互联网+”背景下，随着公众对大数据及其用途认识的增强，围绕数据的透明度、知情权、访问权、选择权等诉求形式将更加丰富。而具体涉税事项完成后，电子税务局涉税数据留存的期限、数据整合再利用的条件、数据集成产品的发布场景等目前均无法律制度依据。以当前电子税务局推动开发的“用户画像”功能为例，对于这种涉税数据的后续综合处理（通过涉税行为数据分析实施服务征管措施区别推送），相对人是否有权针对不利结果对用户画像所运用的数据逻辑提出异议，并进而要求数据控制者对其承受的权益损失负法律责任，或将成为一个现实争议问题。
（三）驱动变迁阶段
电子税务局作为利用先进信息和网络技术构建的集成式成长型智能平台，不是传统税务的单纯技术化加成，在政府数字化转型的大背景下，在企业经营足迹、个人基本信息数字化的大形势中，特别是当未来人工智能、大数据、区块链三者真正结合之时，将以更高倍率的速度走向更高等级，势必以其前沿感知触发深层变迁，引导系统性的全方位变革。
1.流程变迁方面。流程变迁对电子税务局的发展产生了最直接、最直观的影响，这种变迁将不止于流程简化层面，而是终将体现在流程重塑层面。以电子申报为例，随着电子税务局数据处理能力的提升，申报环节或将由纳税人端发起提交改为由税务端推送确认。同时，当前大部分纳税人的数据报送义务或将被豁免，相应的数据采集改由效率更高的电子税务系统自主完成，税收征管程序法制也将因此重构。
2.介质变迁方面。随着电子税务局的推广应用，涉税行为偏好逐渐改变，涉税行为电子化将成为主流，首当其冲且已付之实施的是发票电子化和支付手段电子化，改革后的涉税凭证和缴退税模式电子化需要配套的规则引导。
3.组织变迁方面。以电子税务局迭代为代表的税务数字化转型将使得税务部门职能转变的数据驱动特征更为明显。届时，互联网普惠、民主、平等的精神内核和运行模式，将渐进塑就结构扁平、互联共治的新型税务组织形态。虚拟机构及虚拟岗责配置或将打破机构人事上的现有限制，推进税务系统人力资源的统筹调配。大数据技术的发展将使决策层可以在海量的数据中迅速获取关键信息模型，从而导致中间层级组织机构的弱化。此外，税务内设机构中履行简单数据汇总、统计等功能的岗位将萎缩，而数据分析和风险评估等机构应势扩张。这些新型组织形态变革都需要法律予以确权认证。
（一）国际借鉴
从世界范围看，单纯针对电子税务局的法制均未自成一体。尽管各国电子税务或者说税务数字化的路径不尽相同，但在其相关制度建设中，我们仍可以从中发现一些共性经验。
1.突出建设“一体性”。当“数字政府”与“整体政府”概念碰撞融合，“政府即平台”因其技术可能性，日益受到世界范围内的追捧，即将电子税务建设置于数字化整体政府统筹之下，以“业务数据化、数据职能化、职能一体化”为着力点，实现公共信息和数据的高度共享、政府部门间无缝合作。以英国为例，英国政府2017年3月发布了《英国数字化战略（2017）》。实际上，从2012年开始，英国就把所有部委网站包括税务网站进行集约化建设，深入推进政府数字化转型，打造平台型政府。爱沙尼亚之所以多次被经济合作与发展组织（OECD）评为全球税收竞争力的第一名，是因为它有一个很完整的数字建国计划——Estonia。现在，爱沙尼亚人人都有电子身份证（数字ID），报税不到一个小时，退税将在48小时内支付，18分钟就可以办完一个新公司的手续。
2.突出数据“引领性”。高德纳（Gartner）提出数字政府五级成熟度模型，其中最高级的第五阶段是将开放数据的数字化创新过程嵌入政府运行流程，以建立数据服务的全新范式。而涉税数据的充分获取就成为数据治税的逻辑起点。OECD成员国普遍适用的预填纳税申报服务就离不开从银行等机构获取的数据。从2015年税收征管论坛（FTA）的调查来看，第三方信息获取是多数OECD 成员国电子税务服务领域的一个优先发展项目。此外，税收数据应用产品正在颠覆人们的惯性认知，75% 的OECD 成员国为纳税人提供在线获取个人信息的服务，约 50% 的OECD 成员国推出了纳税人综合账户。电子税务局所延伸的大数据查税在诸多国家已有运用。如英国于10 年前就推出“连接”追踪系统；印度2019 年启用的大数据追踪系统“查税神器”可监测纳税人的社交媒体活动，将政府所获得的各类数据集中起来，为纳税人建立“360 度综合个人档案”，用以识别那些实际收入与纳税申报不符的人。
3.突出发展“预见性”。电子税务局建设发展和税务数字化是一个长期的、持续的过程，而法制的可预见性也是当代各国营商环境建设的关键部分，相关法制不仅应为电子税务局自身迭代升级提供制度接口，更应为由之引发的税务生态变革预留制度空间。为保障政府信息化发展，当前，主要发达国家和地区都在积极布局，力图抢占先机，如美国制定了《政府信息公开法》《个人隐私保护法》《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律法规。为响应政务智能化趋势，主要发达国家和地区均对“互联网+”背景下的数字化和人工智能技术应用进行提前规划。如欧盟议会于2017 年将人工智能伦理确定为2018 年立法的工作重点；同年，美国提出“人工智能未来法案”。
（二）实践探索
“互联网+”背景下经济社会发展的速度远超以往，这也使得法律的滞后性在“互联网+”时代更加凸显。尽管如此，信息化时代弯道超车的中国在电子政务建设上呈现决策早、推进快、优势多的鲜明特点。具体到电子税务局建设上，其基本理念、思路和行动上已总体实现了与时俱进。
1.顶层政策导向日益清晰。以《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》为例，该意见提出，要加快推进电子政务法制建设，适时提出比较成熟的立法建议，推动相关法律法规的制定和完善；加快研究和制定电子签章、政务信息公开及网络与信息安全、电子政务项目管理等方面的行政法规和规章；基本形成电子政务建设、运行、维护和管理等方面有效的激励约束机制。上述政策部署为电子税务局相关法制建设提供了决策基础。
2.数字化对接模式基本定型。根据《国务院办公厅关于切实做好各地区各部门政务服务平台与国家政务服务平台对接工作的通知》，目前，国家税务总局和省级税务局两级电子税务局正分别推进与国家和省级政务服务平台对接，统一事项标准、统一数据交换共享、统一身份认证、统一电子印章、统一电子证照等标准规范，有效融入全国一体化在线政务服务平台。
3.实务制度完善稳步推进。目前，我国税务部门正按照“互联网+”背景下税务电子化的实际进程，有意识地推进税收征管方式转变和服务方式优化。如改革税收管理员制度，明确纳税人涉税电子信息基础管理和分析评估风险管理职责；修订《办税服务厅管理办法》，确定“网上办税为主、自助办税为辅、大厅办税为补”的现代化办税模式；完善现有《全国税务系统组织绩效管理办法》，把更多的考核内容转移到对数据采集、维护、挖掘、分析、使用等方面。
标准、规范和制度是电子税务局建设的重要保障。基于我国法制整体格局和层级分布，建议制定《电子政务基本法》，对电子政务通用原则和规则作顶层规定，同时，对相关领域的法律法规进行同步修订和衔接。再由《电子政务基本法》作出一系列明确的立法授权安排，实现电子税务局建设领域不同层级法制务实落地、共同发力。
（一）电子税务局建设规划实施领域法制系统
出台《电子税务局建设管理办法》，对电子税务局的规划与建设进行规范。围绕落实国家政务信息化工程相关规划，建立物理分散、逻辑集中、资源共享的电子税务局底层架构，构建深度应用、上下联动、纵横协管的税收协同治理体系。
1.明确电子税务局建设主体责任。国家税务总局对接全国一体化国家大数据中心建设，对重大基础设施、公共组件、统一平台进行顶层设计，统筹全国电子税务建设通用业务标准研制与应用，编制全国电子税务局建设发展规划，报国务院批准后实施。各省级税务局根据国家税务总局总体部署，结合本地实际，编制本地电子税务局发展规划，依双重领导体制报国家税务总局和本级人民政府批准后实施。
2.完善税务电子化外购服务的管理制度。探索建立灵活的政企合作机制，制定税务部门购买相关信息化服务管理办法，鼓励企业为电子税务局建设提供咨询规划、基础设施建设、应用开发、运营维护等专业服务。健全对第三方涉税服务的管理制度，严格控制技术支持合作单位的数量和范围，明确与第三方共同开展电子税务局系统开发合作时，应当征得规划审批部门的同意，并签订书面合作协议。
3.加强对电子税务局建设的监督检查。研究提出电子税务局评价指标体系，引入专家论证和公众意见征询等机制，建立项目监管制度，实施电子税务局建设评价与建设经费、运维经费、行政问责约束联动管理。
（二）电子税务局建设运行规制领域法制系统
出台《电子税务局运行管理办法》，对电子税务局的应用与保障进行规范。制定完善电子税务局数据管理总体框架和运营细则等标准依据，建立覆盖数据采集、处理、流通、应用等环节的主体规范、程序控制、安全评估与效能审查机制。
1.确定数据采集原则。基于公共数据共享交换技术规范和管理办法，明确电子税务局数据采集的合法、必要、适度原则，税务机关按照法定范围和程序，采集公民、法人和其他组织的数据信息。明确相关第三方配合协助义务，增加IT、大数据、云计算等有关互联网运营单位向税务机关提供涉税信息的法定义务。强化税收数据资源的集成融合，不断拓宽数据资源来源范围，推进税收数据跨层级、跨地域、跨系统、跨部门的联通聚合、开放共享。
2.界定数据权责事项。明确税务部门在数据使用过程中，应当遵守国家秘密、商业秘密和个人隐私的相关规定；税务部门通过共享获得的数据，应当用于履行职责需要，不得用于其他目的；建立电子税务局运行中因技术原因产生的侵权行为的归责制度和权利救济制度。
3.规范数据挖掘操作。加强税收数据质量管理和标准化建设，建立并实施电子税务局运行风险评估、日常监控管理和数据容灾备份制度。在信息的录入和更新上保证其全面性、及时性、准确性与稳定性，保证公民从官方数据平台上获取信息的可靠性。提供核查、接口、应用等不同层次调用方式，相应建立数据加密、脱敏、分级授权、安全审计等综合措施，提高税收数据服务安全性。考虑引入重要功能上线听证制度，赋予相对人一定的涉税数据加工利用知情权和异议权，明确数据留存及销毁制度。
（三）电子税务局建设发展支持领域法制系统
发挥政策先行优势，适时推进电子政务发展方向性立法。修订现行涉税组织及程序法制，对电子税务局引发的税收征管流程再造、涉税介质变革、税务组织机构调整给予确认保障或开放引导，建立健全与全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态相匹配的组织程序系统。
1.确证新型征管模式。以《税收征管法》及其实施细则修订为契机，明确电子身份识别、电子数据的法律效力以及电子征管处理、电子稽查取证的流程。修订完善有关涉税资料报送传递的管理规定，给予纳税评估一定的法律地位。为弥补电子税务时代不同人群之间的数字能力鸿沟，完善税务代理制度，并适时健全税务援助制度，针对电子税务操作困难的纳税人提供必要制度化帮助。
2.建立电子化办税专门规范。修订现行《发票管理办法》，从根本上解决电子发票法律效力问题，确定其“合法入账凭证”的法律地位，实现从身份认证、发票开具、真伪查询、入账核算等环节对电子发票进行全流程管理，推动会计制度调整，明确相关税源归属等问题。同时，给予应用第三方支付平台、缴税退税新模式制度认可并细化操作规程。
3.优化税务部门组织形式。建议成立税务系统内部电子税务发展专门机构，提升电子税务局建设的统筹力；顺势调整税务系统层级布局，适应税务数字化转型；改善内设组织机构，倍增税务治理效率。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2019年第7期。）
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