《中国农村经济》精华版｜杜 姣：基层服务型政府建设中政府责任泛化困境的生成逻辑及破解路径——推进农村厕所改造的案例研究

基层服务型政府建设中政府责任泛化

困境的生成逻辑及破解路径

——推进农村厕所改造的案例研究

作者：杜  姣

作者单位：武汉大学政治与公共管理学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第2期

一、问题的提出

建设服务型政府理念的提出，反映了中国政府职能结构的转型。具体到乡村社会，基层政府向服务型政府的转型以农业税费的全面取消为标志，政府与农民的关系从资源汲取型关系转变为资源输入型关系，基层服务型政府建设从宗旨落实为行动（程倩，2020）。然而，通过文献梳理发现，关于基层服务型政府的研究滞后于实践，亟需加强。从已有文献看，学界围绕基层服务型政府的研究主要沿着两种路径展开：

一是规范研究路径。在规范研究方面，有关文献主要是对基层服务型政府建设的合理性以及基层服务型政府的构建路径进行应然层面的探讨，即回答为什么要建设基层服务型政府以及如何建设基层服务型政府的问题。二是实证研究路径。在实证研究方面，有关文献主要结合具体的实地调查资料揭示基层服务型政府建设面临的现实困境，并剖析困境形成的原因。

从整体而言，围绕基层服务型政府的研究仍有进一步深化的空间。第一，从研究路径来看，既有研究表现出规范研究与实证研究的分离。第二，从相关实证研究涉及的具体内容来看，既有文献对近几年基层服务型政府建设面临的新情况缺乏必要的关注。尤其有必要对基层服务型政府建设面临的新困境及其形成机理展开研究，从而为基层政府向服务型政府顺利转型提供经验证据或启示性思路。

2018年在全国普遍推开的农村厕所改造服务是基层服务型政府建设在农民生活领域的重要体现。本文将采取规范研究与实证研究相结合的研究路径，立足政府推进农村厕所改造服务的案例，探讨基层服务型政府建设中的政府责任泛化问题。

二、分析框架：政府责任边界、乡村社会

性质与服务权配置模式

（一）政府责任边界与政府责任泛化

在特定的发展阶段，服务型政府建设实践中的责任边界主要受双重因素限定：

第一，服务内容的公共性。一般来说，超出公共服务范畴的服务事项通常是由个人借助市场交换或自主努力的方式获得的。第二，可用于公共服务供给的财政能力。财政能力直接决定了政府的服务能力，尤其是决定了政府所能提供的公共服务的广度。

政府责任泛化便是指政府承担的服务责任已远远超出服务内容的公共性和政府财政能力的双重限定，大量不属于公共服务内容的私人事务以及因政府财政能力限定而没有被纳入政府服务规划的其他事项涌入政府职责系统，进而导致政府责任无序延展和扩张的现象。

（二）乡村社会的不规则性

从乡村社会性质来看，中国乡村社会具有突出的不规则性。笔者基于实地调查发现，乡村社会的不规则性主要缘于乡村社会的关系性和变动性两个方面。这是因为乡村社会的关系性和变动性决定了不论是对乡村事务的处理，还是与村民打交道，都不存在统一的、标准化的方法，无法完全做到“按规定办事”或“照章办事”，而只能根据乡村事务所处的情境以及村民的利益诉求、个性特征等进行差异化处理。这意味着乡村社会需要被赋予较大的自主治理空间。

从对乡村社会不规则性的分析中可延伸出与农民群体有关的两大基本特征，即农民群体的不均质性和做农民群众工作需要遵循渐进性的原则。农民群体的不均质性表明，农民对基层公共服务存在高度复杂和多样化的诉求；农民群众工作的渐进性意味着，在基层公共服务供给过程中需要在尊重农民意愿的基础上有充分的做农民群众工作的空间。

（三）服务权集中支配

一项完整的公共服务供给包括两个重要环节：一是服务目标设置环节；二是服务过程管理环节。前者涉及公共服务的供给标准，后者关系到公共服务供给的展开过程。与此相对应，一项完整的公共服务供给会生成两项重要的服务权力，即服务目标设置权和服务过程管理权。

自2017年以来，伴随乡村振兴战略的提出与推开，基层政府作为国家意志在乡村社会的代表，其服务职能更是得到进一步强化。各地方政府越来越倾向于采取中心工作化的服务供给模式。地方政府不仅成为基层公共服务供给所需资源的直接承担主体，而且开始重新配置基层服务权，实现对基层服务权的集中支配。

（四）基层服务权运作的乡村嵌入性与本文的研究命题

“嵌入性”概念最初由波兰尼（2007）提出。本文借鉴性地运用嵌入性理论，认为在基层服务型政府建设的背景下，伴随基层公共服务向乡村社会的供给，纵向的基层服务权在运作过程中不可避免地会与乡村社会发生碰撞，并深度嵌入乡村社会。基层服务权的配置模式与乡村社会性质的契合程度会直接影响基层服务型政府建设的实际效果。

基层服务权向政府集中极易将基层公共服务的供给过程简化为政府公共行政管理技术的应用过程，如何最大程度地提高行政效率以及更好地规范政府行为成为基层服务型政府建设中最为重要的考量因素。对提高行政效率和规范政府行为这双重因素的考量必然会导致基层公共服务供给的程序化、规范化与标准化，进而与乡村社会的不规则性产生巨大冲突。以此为基础，本文提出两个基本命题。

命题1：服务目标设置权集中所带来的对服务标准高度统一的要求，与农民群体不均质性所引发的其高度复杂和多样化的诉求之间存在错位。这会招致农民对基层政府供给公共服务工作的不配合。农民越是不配合，基层政府越是需要通过满足农民诸多超出制度规定责任范畴的诉求等拓展政府责任边界的方式，推动具体公共服务的供给工作，由此造成政府责任泛化。

命题2：服务过程管理权的集中所带来的，政府对具体服务供给进度和完成时间的严格控制与农民群众工作的渐进性之间存在错位，基层政府工作人员缺乏细致耐心地做农民群众工作的空间。在基层政府没有做通农民群众思想工作的情况下强势推进相关服务的供给工作，必然会招致农民群众的强烈不配合。农民越是不配合，基层政府越是需要通过满足农民诸多超出制度规定责任范畴的诉求等拓展政府责任边界的方式，推动具体公共服务的供给工作，由此造成政府责任泛化。

三、研究案例介绍与政府责任泛化的

经验呈现

（一）研究案例介绍

2020年12月，笔者与所在研究团队在安徽省芜湖市繁昌区孙村镇开展了为期近一个月的驻村调查。此时，孙村镇政府正在进行为期三年的“农村厕所革命”的收官之战。笔者有幸参与了当地农村厕所改造工作的整改、验收全过程。围绕厕所改造工作，笔者重点访谈了相关区、镇、村干部以及接受和拒绝厕所改造的农户。孙村镇镇域面积为154平方千米，辖4个社区、19个行政村。截至2020年6月，由公安登记在册的户数为1.7万户，实际户数为1.4万户，户籍人口近6万人。由于该镇邻近长三角经济带，当地农村的年轻人主要流向上海市、浙江省杭州市等城市务工就业。繁昌市区则是孙村镇农民首选的购房地点。

（二）政府责任泛化表现之一：政府责任的无序扩张

在面向乡村社会的基层服务型政府的建设实践中，政府责任的无序扩张主要表现为两种情况：一是大量属于农民私人领域的事务不断涌入政府责任系统，政府越来越成为农民私人领域事务的实质担纲。这突破了政府供给的服务应该为公共服务事项的范畴。二是政府在具体公共服务供给中的责任边界无限延展，并极大超出了政府既有的财政能力。

在繁昌区的农村厕所改造工作中，很多理应由农民自己承担的责任事项也都进入政府的责任系统。此外，政府在推进农村厕所改造工作的过程中还面临着责任边界的无限延展。与责任边界无限延展相对应，当地政府的财政负担急剧增加，并极大超出了地方政府财政所能承载的限度。

（三）政府责任泛化表现之二：政府责任的绝对化

政府责任的绝对化是指向民众提供服务成为可以不讲任何条件或架空任何条件的政府责任，民众的服务诉求对政府来说具有不可拒绝性，政府必须无条件满足民众的服务诉求。在民众深层的观念意识中，他们也逐步认为政府为他们提供服务就是理所应当的。

政府责任绝对化广泛存在于中国基层服务型政府建设实践中，也显见于基层政府为农民提供具体厕所改造服务的过程当中。从繁昌区推动厕所改造的过程中可以发现，为农民提供厕所改造服务已经成为当地政府的绝对责任，具有无条件提供的特征。

四、服务权集中支配与乡村社会不规则性的错位：政府责任泛化困境的生成逻辑

（一）基层公共服务供给模式的中心工作化与服务权集中支配模式的形成

从国家的角度来看，伴随大量政府财政资源下乡的公共服务供给需要把握好双重目标：一是资源使用的安全性目标，尽可能避免中间层级政府以及基层代理人出现中饱私囊或滥用财政资源的行为；二是公共服务落地的时限性目标，这是中国政府对社会变迁与发展具有极强规划性的表现。基于上述双重目标，中央政府会对各地方的公共服务供给工作加强监督与考核。面对来自国家的严格监督与考核压力，以县乡政府为主的公共服务的直接推进主体倾向于将相关的公共服务供给中心工作化，实现对服务权的集中支配，从而强化其对资源投入过程以及服务供给过程的全面掌控。

农村厕所改造工作就属于繁昌区政府的中心工作。繁昌区政府对厕所改造服务权的集中支配亦可从厕所改造服务目标设置权的集中与厕所改造服务过程管理权的集中两方面来理解。

第一，厕所改造服务目标设置权的集中。为了防止基层政府在使用厕所改造服务资源的过程中出现不规范问题，繁昌区政府在省、市两级政府的要求下，将厕所改造服务的目标设置权集中，制定了统一且清晰的厕所改造服务供给标准。

第二，厕所改造服务过程管理权的集中。为了确保农村厕所改造工作按照计划目标和规范标准执行，繁昌区政府将厕所改造服务的过程管理权集中。厕所改造服务过程管理权的集中具体表现为，政府对厕所改造工作进行严格的时间控制和服务过程管控。

（二）服务目标设置权的集中与农民群体不均质性的错位

服务目标设置权集中带来的一个直接后果是：基于资源使用安全性与规范基层干部行为的考虑，政府会对服务标准提出高度统一的要求，且此种要求通常都比较刚性，不具有谈判空间。然而，乡村社会不规则性延伸出与农民群体有关的一个基本特征——农民群体的不均质性。具体到厕所改造工作上，农民群体的不均质性集中体现为农民群体对厕所改造诉求的复杂性与多样性。

农民群体的不均质性所引发的高度复杂和多样化的厕所改造诉求无法在政府制定的统一化的厕所改造标准下实现。这极易招致农民的不合作，进而给基层政府厕所改造工作的推进带来极大困难。面对上级政府的严格考核压力，基层政府不得不严格按照上级政府制定的厕所改造标准执行。这造成的一个结果就是：农民提出的很多超出制度规定的诉求，也都由基层政府去满足。农民越是不配合，基层政府越是需要通过利益让渡，甚至是包揽所有厕所改造成本的方式，来推进厕所改造工作。基层政府的服务责任不断拓展，并呈现出绝对化趋势。政府责任泛化困境得以生成。

（三）服务过程管理权的集中与农民群众工作渐进性的错位

服务过程管理权的集中所带来的一个重要后果是：基于提高行政效率的考虑，政府会严格控制具体服务供给的进度和完成时间。

在不规则的乡村社会中，做农民群众工作需要遵从渐进性的原则。当前各地方的整个厕所改造工作基本都是由县级或更高层级政府主导，且要求基层政府限期完成，整个工作进度和完成时间也都是由县级或更高层级政府决定。这在很大程度上挤压了基层政府对农民群众耐心细致做工作的空间，基层政府最终只能刚性推行厕所改造工作。

如果基层政府在没有做通群众思想工作的情况下强势推进厕所改造工作，就极有可能遭遇群众的强烈不配合，甚至是公然反对。此时，政府为群众提供厕所改造服务的逻辑就演变为政府求着群众帮他们完成上级交付的厕所改造任务的逻辑。为了尽可能获得群众支持，基层政府往往会满足群众诸多超出制度规定的责任范畴的诉求。

五、服务权下移与农民主体角色的确立：

基层服务型政府责任泛化困境的破解

要破解政府责任泛化困境，需要将服务权下移至村庄。具体而言，在基层公共服务的供给过程中，政府需要适度下放部分财政资源，赋予村庄一定的自主权，使农民成为财政资源的承接主体，让其掌握相应的服务目标设置权和服务过程管理权，履行具体服务的生产者角色。

在服务权下移的过程中，政府需要做到以下两点：一方面政府要充分尊重农民参与厕所改造的意愿，放宽对农村完成厕所改造任务的时限要求，不能将接受厕所改造作为对农民的强制性规定；另一方面政府应发挥激发乡村社会活力的作用。尤其是要利用资源下乡的契机引导农民参与到基层公共服务的供给中来，使农民成为服务供给的重要主体。

六、结语

向服务型政府转型是中国基层政府建设的必然走向，也是政府与农民关系调整的重要方向。中国在基层服务型政府的建设实践中却出现了政府责任泛化困境，政府责任无序扩张并呈现出绝对化倾向。在乡村基层公共服务的供给主要依赖政府投入资源的总体背景下，政府意志成为乡村基层公共服务供给秩序的主要塑造力量，资源使用的安全性与公共服务落地的时限性成为政府的主要考量。这也反映出中国乡村社会变迁与发展的政府规划性色彩。为了达到这双重目标，地方政府越来越普遍地采用中心工作化的基层服务供给模式，对包括服务目标设置权与服务过程管理权在内的服务权实行集中支配。这种服务权配置模式将基层公共服务的供给简化为公共行政管理技术的应用过程。各级政府在基层公共服务供给过程中缺乏对乡村社会性质的基本观照。

面向乡村社会的基层公共服务供给不同于面向全体国民的基础性公共服务供给，它深受乡村社会性质的影响，不具有可标准化的特征。由政府意志所主导的服务权的集中支配模式与乡村社会的不规则性之间存在严重错位。这种错位给农民针对政府的权利诉求提供了滋生的土壤，并造成政府责任的过度卷入，使政府陷入责任泛化的困境。要破解基层服务型政府建设过程中面临的这一困境，需要将服务权下移至村庄，重置基层服务供给过程中政府和农民的角色，确立农民在基层服务供给过程中的主体地位，避免政府责任的过度卷入。政府则应在尊重农民意愿的基础上，利用资源下乡的契机引导农民有序参与到基层公共服务的供给中来，使农民成为服务供给的重要主体，激发乡村社会活力。

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