李蓉蓉 闫 健 段萌琦｜多中心治理何以失效？ 职责消解下的农村公共产品供给初探——基于H市三个“靠煤吃水”村庄的案例分析
摘要
农村公共产品的供给是未来中国农村发展的着力点，也关乎着乡村振兴战略与城乡一体化进程的顺利推进，因此，深入探究农村公共产品供给困境的生成机制有利于澄清学界认识并推进政府决策。通过对H市三个“靠煤吃水”的村庄长期陷入饮用水困境的剖析，可以发现在农村公共产品供给中，学者们所推崇的多中心治理模式并没有产生应有的治理绩效，相反却由于多主体参与供给，造成了各自应有职能与公共责任难以有效发挥，并且逐渐消解的结果，即出现了“职责消解”的现象。这一现象具体表现为基层政府职能漂移、国有煤炭企业社会责任流失、村两委“代理”偏离和农民沦为“旁观者”的情形，从而表明多中心治理在我国现实场域下所面临的失效危机。
作者简介
李蓉蓉，山西大学政治与公共管理学院教授；闫健，北京外国语大学国际学院副教授；段萌琦，中共山西省委党校（山西行政学院）讲师
本文载于《社会科学》2022年第5期
目 次
一、多中心治理理论及其相关研究的梳理与反思
二、研究方法与案例选择
三、无序之幕：农矿冲突与基层政府的“无力”供给
四、曙光微露：“吃水协议”的出台与职能替代的产生
五、走向消解：关系渗透与监管虚化
六、结论与回应
农村公共产品的供给不仅关系着我国城乡一体化的发展进程，而且也是考量国家治理能力的指标之一。在新的历史时期，随着农民对公共产品需求的不断提升，农村公共产品的供需矛盾日渐凸显，一方面政府、企业、非营利组织以及村集体都涌入农村公共产品的供给之中，形成了声势浩大的供给主体；另一方面，农民的公共产品需求却没有得到真正满足。有学者研究指出，在全面建设小康社会的历史背景下，农村公共产品的供给与城市相比差距依然巨大，农村基础设施建设依然有较大不足。在诸多农村公共产品中，饮用水作为一种准公共产品以及农民生产生活不可或缺的资源，本应得到优先解决。然而，据统计，截至2019年底，农村自来水普及率仅为82%，还有约2.5万贫困人口的饮水安全问题尚未得到解决。全国市、县、镇、乡和农村的用水普及率呈梯度分布，农村和乡及城镇的差距极大。仅从2018年城市供（用）水普及率数据看，城市供（用）水普及率是98.36%，而农村供（用）水普及率仅为77.79%，二者相差约20个百分点。由此可见，在我国农村地区，“吃水难”依旧是一个较为突出的问题，因此，深入探究农村地区“吃水难”的根源就显得尤为紧迫。
从全国来看，农村饮用水供给问题较为突出的地方大都集中在“资源承载力严重不足的地区”。确保这些地区饮用水供给被水利部确定为2021年农村饮水安全工作的“底线任务”，尤其要“紧盯脱贫地区特别是‘三区三州’等特殊地区农村供水薄弱环节，坚决守住脱贫攻坚农村供水成果”。然而，在S省H市，部分村庄出现的“吃水难”问题却与自然条件的限制无关。事实上，这些村庄的地下水资源较为丰富，并不存在水资源短缺的问题。但是，几十年来，这些村庄一直无法享受稳定的饮用水供给，时不时出现“整村连片停水断水”这样的“颠覆性问题”。其中，最近的一次发生在2020年初，H市宋村停水长达三个月，村民只能去邻村拉水以解决生活用水之需。那么，为何这些并不面临水资源短缺的村庄，却无法摆脱“吃水难”的窘境呢？基于2019—2021年对H市三个村庄的案例调查，本文尝试对这一问题进行解答。本文的研究发现，将这些村庄的“吃水难”问题放在一个长时段的视域下审视，可以看到国有煤炭企业、基层政府、村两委以及农民多个主体登上村庄饮用水供给这一“行动舞台” （action stage）上的互动模式与历史演化。在这一过程中，各个主体出场、在场与表演，各自的职能与责任在相互“撕扯”与“消磨”中消解，最终无法解决案例村庄饮用水的有效供给。由此，本文提出，职责消解是影响村庄公共产品供给的“元凶”，也是多中心治理模式难以适应中国现实治理情境的缘由之一。
本文的结构安排如下：第一部分在梳理多中心治理理论以及相关研究的基础上提出反思；第二部分将介绍研究方法与案例情况，目的是聚焦H市“靠煤吃水”的三个村庄，便于进行案例比较与分析；文章的第三部分到第五部分，借助口述史的方法着重分析基层政府、国有煤炭企业、村两委和农民在饮用水供给中的职能与责任，进而展现这些主体的互动是如何消解了各自应担当的职责，最终导致村庄饮用水供给失序的结果；第六部分是全文的总结及其与相关理论的对话。
一、多中心治理理论
及其相关研究的梳理与反思
很多学者主张，让多元主体参与到公共产品的供给之中可以有效解决“政府失灵”与“市场失灵”等问题，奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）最早提出了自主治理的理论，她认为，社会自组织可以通过“制度供给—可信承诺—相互监督”等制度安排构建起解决集体行动困境的模式。在此基础上，奥斯特罗姆就公共产品供给提出了两种应对方式：一是在公共产品的供给中引入竞争，向私营企业开放提供公共产品的机会，因为“与高度整合性的政府垄断性安排相比，拥有多个供给主体的公共服务产业将更为有效率，对于用户的要求也更具回应性”；二是在可能的情况下，应当由公共资源使用者自己设计和修订规则，并监督和确保规则的执行，实现对公共资源的自我管理。从此拉开了多中心治理研究的帷幕。其后，相继有学者将公共产品的供给责任授予了较多的非国家行为体，如非营利组织、国有企业、公民社会组织、村庄乃至村民等主体。例如，萨拉蒙（Lester Salamon）就提出了政府—非营利组织的关系理论，将非营利机构看作是第三方的行为体（third party agents），说明它们在政府的引领下，利用政府的项目经费提供公共服务。他认为，与政府直接提供公共服务相比，由非营利组织提供公共服务被证明是一种更优的选择。中国学者也提出非政府组织参与农村公共产品供给的诸多优势和路径。除此之外，在一些发展中国家，由于国家缺乏足够的能力或资源提供公共产品，公民社会组织也担当起提供公共产品的责任，例如，波斯纳（Daniel Posner）的研究表明，在一些失效国家，那些能够承担公共产品供给的公民社会组织更有可能在国家重建中发挥关键作用。在一项关于中国农村地区公共产品供给的研究中，蔡莉莉（Lily Tsai）发现，诸如村庙和宗族组织这样的“团结性群体”（solidarity groups）能够赋予地方官员提供公共产品的强烈动机，这是因为通过这些“团结性群体”，村民们能够对官员们提供公共产品的行为进行道德上的奖励。这一方面的研究也得到了中国学者的响应，有多位学者提出，村落自组织和农户合作均增强了农村公共产品的供给。另外还有相当一部分研究关注国有企业在公共服务当中的社会责任，认为国有企业天然地具有提供公共服务的责任，它们并不是单纯追求市场利润最大化的主体，经济改革中，国有企业承担的社会保障和维持社会稳定的功能对于改革的顺利推进至关重要。在推动政府提出的社会目标方面，比如吸纳剩余劳动力、承担公共项目、进行慈善捐赠，国有企业仍旧扮演着举足轻重的角色。不仅如此，由于农村公共产品的匮乏，也有学者主张村庄集体进行自主供给，让更多的村民参与到供给之中。在此基础上，有学者构建了以政府、市场、第三部门以及农民为框架的“四维”多元供给模式。
上述研究均认为应当将更多的主体引入农村公共产品的供给之中以满足农村不同层次的公共产品需求，由此摆脱单中心供给不足与“失灵”的问题。然而，当诸多的供给主体涌入农村，势必带来一个新的问题，那就是多主体在供给中的职能与责任边界问题，有学者敏锐地观察到这一点，指出农村公共产品的供给存在多主体间供给区间遗漏和碎片化特征，尤其是在农村饮用水供给上存在结构性矛盾的问题，在此疑虑下，学界转向讨论多主体在农村公共产品供给中的职责边界问题，有些学者就此进行了积极的理论建构，如曲延春认为，在农村公共产品的多元协作供给中每一级政府都有提供公共产品的职责，私人部门应在政府的规制下进入农村之中，第三部门主要提供“软公共产品”以及农民应发挥主体性作用等建议。何安华等学者基于专业化分工理论，对农村公共产品供给主体，政府、非营利性组织和第三部门进行了职责分配，即政府在农村公共产品供给中最适宜供给农村纯公共产品或外部性较强的公共产品；营利性组织更适合提供外部性较小且收益相对容易的农村公共产品，如农村教育、卫生、科技服务、乡村医院、水电供应等；第三部门更适合提供公益性农村公共产品。陈敏的研究直接聚焦我国农村饮用水的结构性矛盾，提出构建分区、分段、分量、分类供给制度体系。
上述有益的探索无疑为解决中国农村饮用水问题提供了有价值的参考。但是，不难看出，这些探究多是停留在相对宏观的理论设想之中，缺少中国场域中的现实支撑与关怀；而且缺乏对于中国不同农村地区饮用水供给问题差异性的感知。这些美好的理论设想在中国的政治场域内可能遭遇以下两个挑战：一是面对同样的公共产品需求，各供给主体的职责究竟是什么？其边界在哪里？又如何达到多主体职责最佳匹配的效果？会不会出现各供给主体“出场”却不能有效履行职责而导致公共产品供给无效的结果呢？如已有学者研究发现，作为公共产品供给者的国有企业本身也构成一种“公共产品”，存在着“会被过度消费”的危险。与此紧密相关的另一个问题是，多中心治理理论的适用性问题，如有学者提出，多中心治理理论更适合西方国家的制度环境，在中国的制度背景下难以适用，现实层面缺乏操作性。那么，在中国政治场域下，尤其是在一个县域中，围绕一个基础性的公共产品供给，多主体供给主体的相继出场、在场及其互动究竟发生了怎样的“故事”？又是如何出现了公共产品供给的多主体困境？本文试图通过一个县级市，即H市三个村庄“靠煤吃水”的长时段口述史描述，努力还原基层政府、国有煤炭企业、村两委和农民等主体进入村庄饮用水供给这一“行动舞台”之中的角色扮演与职责体现，进而提出，农村公共产品供给中的多元主体互动并不必然带来前述理论所言及的有序结果，反而会出现多主体互动中公共职能与责任的消解，即产生“职责消解” （Responsibility resolution）现象。这里的职责包含职能与公共责任，而消解则指在一个较长时段内各主体分别发生的职能偏离与替代、社会责任被过度消费以及代理漂移等诸多现象的总称。
二、研究方法与案例选择
本研究采取案例比较的方法，选取了H市“靠煤吃水”的三个与国有煤炭企业关系不同的村庄，通过比较分析力图阐释基层政府、国有煤炭企业、村两委和村民四个主体在这三个村庄饮用水供给中的各自职责及其互动形式。相关研究数据主要来源于研究者2019—2021年在H市的田野调查与被访人的口述史记录，访谈对象包括三个村庄的村民与村干部、所在乡镇的干部、市水利局干部、三个国有煤炭开采企业部分管理人员等，总数超过60人，可以尽量完整地进行长时段的回溯。研究者还访问了H市的其他村庄以及S省另外两个区县的水利行政部门干部，以便对调研信息进行核实和筛查。作为对田野调查的补充，研究者还利用了可以获得的二手资料，包括村庄档案、村志、网站信息、地方政府公开文件、期刊杂志文献等。
H市是一个煤炭资源丰富的县级市，其煤炭资源的开发最早可以追溯到日伪时期。H市大规模的煤炭资源开发始于20世纪50年代末。当时成立的H县矿务局（后改名为“H市煤电集团”）是S省八大国有矿务局之一，其下属三家国有煤炭开采企业（C矿、N矿与X矿），其中，N矿和X矿分别于20世纪50年代末开发，C矿于20世纪70年代初开发。2000年和2018年N矿与C矿相继停产，目前只有X矿仍在生产。
20世纪50年代末以来，H市大部分农村逐渐形成了两种截然不同的饮用水供给方式：一种是“靠山吃水”，即山区周边村庄通过引来山涧泉水解决饮用水供给问题；另一种是“靠煤吃水”，即国有煤矿企业周边村庄通过煤矿提供的资源（包括基础设施、抽水电费和资金）解决饮用水供给问题。从常理来说，“靠煤吃水”的村庄在解决饮用水供给方面无疑有着更为优越的条件：因为国有煤炭企业程度不同地承担了这些村庄饮用水基础设施成本（打井、过滤池、饮水输送管道等）、运转成本（抽水电费、管理人员开支）与维护成本（基础设施维护）。相比之下，那些“靠山吃水”的村庄不仅面临着山涧水源流量不稳定以及“村多水少”等水资源短缺问题，而且还需要自行承担饮用水基础设施投入、运转与基础设施维护等方面的成本问题。然而，几十年来，这些“靠煤吃水”的村庄不仅难以确保饮用水的稳定供给，而且因饮用水供给困难时而爆发的农民、村干部与煤炭企业之间的频繁冲突更是成为地方治理中的顽疾。而那些“靠山吃水”的村庄由于基层政府投入大体上维持了较为稳定的饮用水供给，其中，部分村庄之间形成的“四社五村”饮用水分配制度还在2012年被列入了省级非物质文化遗产，充分表明了其在确保村庄饮用水供给方面的有效性。
为了更好地凸显“靠煤吃水”在H市的相对普遍性和代表性，我们根据煤矿对周边村庄饮用水供给责任程度的不同，分别选取了一个煤矿所在地的村庄南村，整体迁建村王村和煤矿周边村宋村作为本文的案例村庄。根据访谈得知，煤矿对于煤矿所在地村庄的饮用水供给责任最高，整体迁建村次之，周边村则最低。三个案例村庄长期以来都是“靠煤吃水”，全部依靠村庄周边的国有煤炭企业（N矿、X矿和C矿）解决饮用水问题。总体看来，这三个村庄的饮用水供给有三个突出的特点：第一，饮用水供给长期免费。在这些村庄，饮用水不仅是一种具有“非排他性”和“非竞争性”的准公共产品，而且是一种免费产品，村民大都没有“用水交费”的观念。与“免费用水”相关的另一现象就是，这些村庄曾经普遍存在严重的水资源浪费现象。第二，饮用水供给长期不稳定。在最好的情况下，这些村庄只能做到两天供水一次，而一旦遇到抽水设备和管道损坏、因水质或水位下降需重新打井、无力支付抽水电费、冬季管道结冰等情形，村庄里断水时间可能长达数月甚至数年之久。在这期间，很多村民只能长途拉水。也正是由于饮用水供给的不稳定，三个村庄的村民每家每户都挖了储水池，以备不时断水之需。第三，这三个村庄的饮用水供给几乎完全依赖煤炭企业，基层政府供给职能基本丧失。
如前所述，这三个村庄都程度不一地依赖邻近国有煤炭企业解决与饮用水供给相关的基础设施成本、运转成本与维护成本。与该地区的大部分村庄一样，这三个村庄都与邻近煤矿签署了解决村庄饮用水供给的“吃水协议”，后者具体规定了煤矿对于解决村庄吃水问题应承担哪些义务。对于不同的村庄，这些“吃水协议”的内容不尽相同，但大致涵盖了打水井、铺设管道、设备维修、抽水电费以及人员开支等内容。换言之，对于不同的村庄，煤矿所承担的饮用水供给义务不相同。大致来说，一个村庄距离煤矿越近、受煤矿开采影响越大，则煤矿对解决其饮用水所承担的义务就越多；而对于那些距离煤矿较远、受煤矿开采影响有限的村庄，煤矿对解决其饮用水所承担的义务就较为有限。具体情况见表1：
由表1可知，南村是N矿所在地的村庄，由于煤矿直接征用村庄土地，煤矿的开采行为对村庄的影响最大（比如地下水流失、房屋下沉、耕地裂缝、煤矸石堆放、煤尘和噪声污染等），因此，N矿与南村保持了较为密切的关系，以方便其生产经营活动的顺利开展，也正因为此，N矿长年为南村提供免费的饮用水，直到N矿关停前，依然为南村打了新水井并铺设了饮水管道。王村属于整体迁建村，由于早期的煤矿开采而出现地面沉陷，被勘定为“不适合继续居住”，后来由X矿出资选择新址重新建村。由于X矿参与了王村整体迁建的选址设计、房屋建造、基础设施建设（电力、饮水、道路等）的全过程，因而王村与X矿关系也较为紧密。但由于整体迁建后与X矿距离较远，X矿对于王村饮用水问题所承担的“义务”明显要低于南村。宋村虽不是煤炭企业所在地，但由于距离C矿地下开采面较近，也不同程度地受到C矿煤炭开采的影响，与前两个村庄相比，C矿对宋村饮用水问题承担的义务就更为有限。因为其既没有南村的“地理优势”，也不享有王村整体迁建带来的“法理优势”。C矿一般仅限于为宋村打水井或是提供固定额的抽水电费，并不会“全方位”地大包大揽。
三、无序之幕：
农矿冲突与基层政府的“无力”供给
为了更好地叙述H市三个代表性村庄饮用水供给的历史，我们必须将研究的视线拉回到国有煤矿企业进驻H市之前，那时该地区的农民多是吃山泉水，饮用水主要依靠自然资源的供给，也可以看作是农民依赖山泉水自我供给的模式。按照被访的一位老人的说法，“H市是一个好地方，老祖宗留下了宝贵资源，村庄依水而居，村村有水吃，村村有泉水，水质良好，开始根本不存在吃水问题”（访谈记录：yj2020810）。而且中华人民共和国成立初期，基层政府的工作重心主要放在社会秩序的建立上，没有精力与能力关注诸如农民饮用水供给的问题，主要依靠农民自己解决（访谈记录：ld20211120）。
自20世纪50年代末随着H市大规模的煤炭开采启动，煤矿所在地与周边村庄出现水源枯竭、地面沉陷、房屋裂缝等问题，农民正常农业生产和生活受到极大影响，煤矿企业与周边村庄农民的冲突开始出现并日益凸显。根据相关档案的记录，仅在1960—1975年间，大规模农民到煤矿“闹事”就有包括南村、宋村等在内的十多个村庄卷入，形成以“闹”为主的吃水格局。南村由于受煤矿开采活动影响最大，早在1962年就发生了村民大规模闹事，后来，大大小小的村民闹事又持续到了70年代。据当地一位退休乡镇干部回忆：
当时应该是70年代初期，刚开始农民找矿上解决问题，矿上不承认。后来农民闹得厉害，坐在矿上不走，村里不断来人，（南村）支书把牲口到拉到了煤矿办公楼大厅。矿上叫人把村支书都打了，最后，矿上才勉强承认责任。村里闹的形式多种多样，有拦路的，有拦矿上汽车的，有到矿上堵门，还有堵坑口的。由于村民闹得厉害，南村一位村民最后还被判了刑。 （访谈记录：lrr20200810）
在这一时期，“闹事”具有一定的传染性，通常是一个村庄通过“闹事”解决问题后，另外一个村又紧接着“闹起来”。如X矿的开采行为导致王村耕地与窑洞出现裂缝，泉水断流，村民多次去X矿“找说法”，数次引发冲突，后来在当地公社的协调下，双方于1972年签订了王村整村迁建协议，王村于1981年迁到现址。与南村相比，王村与煤矿的冲突烈度较低，根据一位访谈对象的说法，这是因为王村整村迁建原本就在X矿当时的计划之中：
在村民不知情的情况下，X矿就开始开采村子下面的煤炭，造成窑洞和耕地塌陷。当时X矿已经算了笔账，村子底下所能开采的煤炭资源的价值远远超过了整村迁建的费用。当时还是计划经济时代，X矿打着国家资源开发的旗号，村里只能服从。 （访谈记录：yj20200808）
与南村和王村相比，宋村与煤矿的冲突烈度最低，虽然宋村干部与村民也在20世纪70年代初数次找C矿“闹事”“要说法”，但双方始终未发展到暴力相加的地步，其中缘由则是宋村人口不多且国有煤炭企业对其依赖不多。在此阶段，三个案例村庄发生的闹事大多是农户自发组织，直接找矿上，在互相争辩中讨要说法，这样往往导致一个结果，闹得凶的农户和村庄，饮用水以及相关基础设施在一段时间内基本得到解决，闹得不凶的村庄饮用水的供给就成为断续性供给。
农矿矛盾冲突发生在20世纪50年代末至20世纪80年代初，众所周知，这一时期我国政治、经济发展处于相对不稳定状态，各级政府“管制型”特征明显。经济发展缓慢，基层政府按照国家安排将大量的资金投入农村大型水库建设和灌溉工程建设之中（访谈记录：ld2021120），基本没有更多的财政能力解决村庄饮用水供给问题，只有当农矿矛盾发展到不可开交的地步基层政府才出场扮演协调者的角色，成为农民与煤矿企业闹后僵持不下的仲裁者。即使这样，基层政府也往往被农民与国有煤炭企业忽略，以至于有被访人说，“村里吃水出了问题，都是找矿上，不找政府，政府基本上置身事外，不关它的事”（访谈记录：dmq2020730）。当时，基层政府开展农矿矛盾的协调也多是权力主导下的行为选择，并没有可依赖的法律依据，这一点可从1974年关于宋村吃水问题的协商文件中得到证实，协商主要是按照当时的领导指示精神进行解决，因此，此时的基层政府职能更多地体现为被动的无“法”协调。
综上，在这个时期，H市三个村庄的饮用水供给处于相对混乱的状态，基层政府无力提供农户的饮用水，仅能成为被动的协调者；农民为了获得饮用水成为违法的“抗争者”，国有煤炭企业在仓促之中根据不同需要不得不成为饮用水供给的主要承担者。由于缺乏相应的制度供给与职能定位，此时的村庄饮用水供给只能在“闹”中持续。
四、曙光微露：“吃水协议”的
出台与职能替代的产生
进入20世纪80年代后，农民不断地“闹”让煤矿感到举步维艰，耗费成本巨大。为了更好地处理工农关系，煤矿专门挑选人际交往能力强，处理问题比较果断的人成立了“工农办”。这些人在工作中慢慢总结出一套办法，即不再与村民个人打交道，而是与村委会打交道，用一位访谈对象的话说： “我们是组织与组织的对话，个人来这反映问题不予理睬，只和村支书、村长说话。村民有问题向你们村上反映”（访谈记录：lrr2020810）。“工农办”的出场表明国有煤矿有了代理其专门处理并解决农矿纠纷的正式机构，同时，也迫使煤矿原来需要应对的原子化的农民逐渐退场，村两委从混杂于农民之中转而以组织身份出场，成为解决村庄饮用水供给的“代理人”，双方各自形成了委托—代理的关系，这为解决村庄饮用水供给提供了组织基础和制度化的可能。
在此基础上，按照国家相关规定，煤矿为了制约农民的“闹”，借助一系列的法律手段逐渐形成了一套比较完备的处理农矿关于吃水问题引发矛盾的程序，即：
村里找，矿上派专人进行相关勘测，并将勘测结果交于煤矿工农办，同时报于法制处和律师事务所，随后村委工农办协商妥当，再进行工农办、村委和法治办三方签字画押，最后形成一式八份的三方协议。 （访谈记录：lrr2020810）
煤矿在与农民和村庄打交道的过程中总结出来的这套办法，在H市与煤有关的多个村庄逐渐推行开来，成为解决这些村庄饮用水供给问题的制度依据。按照新制度主义的观点，“吃水赔偿协议”的出台表明在村矿之间初步形成了诺斯所说的“人为设计的、形塑人们互动关系的约束”。然而令人遗憾的是，这种制度化的努力不久化为泡影，在现实运作中，“吃水协议”并没有成为有效约束煤矿与村庄之间的互动关系的规定，却逐渐沦为被搁置的制度文本和形式化的噱头。
其中缘由除“吃水协议”本身不规范，引发村矿双方对协议内容各执一词、执行困难外，更重要的是国有煤炭企业在村委与农民不顾协议规定，找寻各种借口索要赔偿的压力下，不堪重负，难以支撑。起初，煤矿与村庄签署的都是“补偿协议”，用以体现国家相关法律的赔偿责任，其内容大体上是一次性的。但是，在现实中，煤矿很少能够通过协议一次性地解决村庄的饮用水供给问题，南村、王村和宋村都出现了因水井水质问题要求煤矿重新打井的情况。如在南村，“矿上用铁管为全村接上矿上的水井，但水质不行。村矿的拉锯战就开始了。矿上的黑煤水可以浇地，但水有油，黄瓜蔬菜无法结果，更不要说饮用了”（访谈记录：lrr20200810）。同样，在C矿为宋村打好的机井交付后，村民反映机井水含沙量大，没用了几年就废弃了。结果，农民又要求C矿重新打井（访谈记录：yj20200813、yj20200808）。在这种情况下，村庄与煤矿之间就出现了重新商定“吃水协议”的问题。对于煤矿而言，一次性的“赔偿协议”表明只承担有限义务，长期协议则需要承担长期义务，这就导致了“补偿协议”向“支援协议”的转变，对于一个以营利为主的国有企业而言，无疑加大了煤矿负担。
农民受利益驱使，出于从煤矿“获得更多好处”（访谈记录：yj20200815）的目的经常“出尔反尔”“说话不算数”（访谈记录：lrr20200811），撕毁协议似乎成为家常便饭，一旦有利益需求便会要求煤矿追加赔偿；从农民群体中抽离出的村两委，也开始在“吃水协议”的掩盖下，以吃水的名义向煤炭企业索要更多的与饮用水无关的费用与工程，如道路清理费用、修路费用等（访谈记录：yj2020808），将煤炭企业当成了“唐僧肉”。在这种情况下，煤炭企业在已向国家缴纳了水资源费、排污费、水土保障基金、煤炭可持续发展基金等费用的情况下（访谈记录：yj20190413），维护工农关系的支出不断增加，最终无力支撑。况且国有煤炭企业本就有饮用水供给应该由政府解决的观念，这样，不执行协议的动机明显增强。
与此同时，随着国家从计划经济向市场经济的过渡，各级政府开始从“管制型政府”向“服务型政府”转变，“消除政企不分的组织基础，逐渐形成政企分开、政事分开”。按理说，基层政府与改革开放前相比经济能力与服务能力已有大幅提升，本应在村庄饮用水供给上体现出更为有力的公共服务职能。然而，在H市，基层政府对村庄饮用水供给却出现了选择性供给，即主要负责不受煤矿开采影响的村庄饮用水供给，而对于受煤炭开采影响村庄的饮用水供给不予考虑（访谈记录：ld20210930）；并且在国家法规的托词下，认为煤矿就应该为三个村庄提供饮用水及其相关基础设施的服务。在村矿赔偿协议难以执行的情况下，基层政府的协调也具有选择性，被访人说，“面对村矿执行协议僵持不下的情形，政府有时会解决，有时候就拖，即使解决也不是白解决的”（访谈记录：lrr20210930），其理由是村矿“吃水协议”的达成就意味着煤矿成为这些村庄饮用水供给的责任主体，而“吃水协议”的重新商定与执行是“村庄与煤矿之间的事”（访谈记录：yj20190404），这些均反映出基层政府“谋利型政权经营者”的特征。
由上可见，工农办和村委会的出场，使得煤炭企业和农民这两个饮用水主要的供需主体成为委托人，工农办和村委会成为两者的代理人，村庄饮用水供给有了组织化的机构，工农办承担着煤炭企业委托其解决工农矛盾以及处理饮用水赔偿的责任，村委会根据我国《村民委员会组织法》第二条规定，“办理本村的公共事务和公益事业”，也担负着饮用水供给过程中的诸多管理协调的公共责任，而且这两个组织也试图通过制度建构形成制度约束。同时，基层政府随着国家发展的要求具有无可替代的公共服务职能，这些本都为解决H市三个村庄饮用水难题提供了极佳条件。然而，由“吃水协议”的难以落实可以看出，国有煤矿企业所应担负的饮用水供给的社会责任在村两委与农民无休止的“过度消费”之中逐渐疲软；基层政府的供给职能又被国有煤炭企业替代，并受利益驱使进行有偿协调；村两委与农民的私利开始膨胀，最终导致这三个村庄的饮用水供给依然处于无法持续之中。
五、走向消解：
关系渗透与监管虚化
如果说，“吃水协议”的难以执行仍表明村矿还在努力履行公共责任，那么进入20世纪90年代末，随着S省经济转型和环境整治力度的加大，煤炭资源整合迫在眉睫，H市的这三家国有煤炭企业也进入整改之中，企业自身产能开始收缩，村庄与煤炭企业签署的“吃水协议”在客观上难以为继。在此情况下，村矿建立起来的并不牢固的村庄饮用水供给协议面临彻底夭折的命运。由于煤矿产能的逐渐下降，“煤矿有时候不能按合同约定给人家（村庄）付款，有时候资金紧张，得求得人家谅解，由于企业困难，村民一般也不会走法律程序”（访谈记录：dmq20200812）。在此情况下，村干部只能频繁去“做工农办的工作”，以争取“吃水协议”的执行。反过来，考虑到煤矿的正常生产需要得到这些村庄的支持和配合（比如征用村庄土地、避免村民闹事等），工农办也有较强的动机与村干部（尤其是“重要村庄”的村干部）保持密切接触。于是，村矿关系逐渐从“工农关系”蜕变为“村干部与工农办的关系”，这其中发生的最大变化就是普通农民被排除在“工农关系”之外。在20世纪80年代前后，作为村矿冲突的直接参与者，南村、王村和宋村的普通农民都是争取饮用水持续供给的重要参与者，很多农民直接到煤矿反映诉求，后期有的还参与了相关补偿协议的商讨。但是到了21世纪，三个村庄的普通农民被集体性地排斥在了村矿关系之外。这也是为何村庄的被访农民对于“支援协议”内容全然不知的缘由。通过将普通农民排斥在工农关系的维护之外，工农办简化了工农关系的内容，由所谓的“村矿关系”转变成为主要是处理好“与村干部的关系”，这无疑有利于降低维护工农关系的成本（访谈记录：lrr20200810），也无形中将农民从饮用水供给的参与者转化为“旁观者”。这种嬗变为村庄的饮用水供给带来了以下两方面的不确定。
首先，村庄在获取解决饮用水供给资源方面存在不确定性。在村矿关系发生蜕变的情况下，煤矿是否履行“吃水协议”以及履行到何种程度，最终取决于村干部与工农办管理人员之间的个人关系，而这种个人关系又充满了内在的不确定性。一方面，这种个人关系的亲疏远近取决于村庄相对于煤矿的谈判地位，其中“重要性因素”（村庄对于煤炭企业正常生产的重要程度）、“法理因素”（煤炭企业对于村庄造成的负面影响有多大）对谈判地位起到了重要作用，如南村作为N矿所在地，其“重要性”无疑提升了南村相对于N矿的谈判地位，也迫使N矿对该村承担了更多的饮用水供给义务（访谈记录：yj20200810）；X矿的开采活动导致王村出现了地面裂缝和房屋倒塌情况，这一事实也使得王村在要求X矿提供饮用水供给方面享有更多的“法理优势”；而宋村无论是“重要性”还是“法理性”都不突出，因此C矿对宋村的饮用水供给义务相对较低。另一方面，这种个人关系的维系也存在不确定性。由于村干部的频繁更换导致村矿关系的维系缺乏累积性，这无疑会增大煤矿履行“吃水协议”的不确定性，即便在“重要性”和“法理性”方面都占优势的南村也是如此，根据南村一位前村干部的说法，“必须要经常与人家（工农办）沟通。我们那个时候搞得好，动不动就去人家办公室坐坐，抽烟喝酒，大家都是自己人” （访谈记录：yj20200810）。
其次，村干部是否会将煤矿提供的资源用于村庄饮用水供给也存在不确定性。村干部本应作为村民的代理人与煤矿谈判，但其通过培育个人关系以获取使整个村庄受益的“吃水协议”的正常执行，无疑降低了村干部正当使用资源的动机。一方面，这种个人关系将大多数农民排斥在“吃水协议”的执行与调整之外，削弱了农民对于村干部的监督；在强化了村干部滥用煤矿提供资源的动机的同时，弱化了其公共责任。另一方面，由于“吃水协议”的执行需要村干部培育与工农办管理人员的个人关系，这就使得村干部倾向于将从煤矿获得的资源视为个人努力的结果，则降低了对其腐败行为的道德约束。这两个方面的变化都削弱了村干部对于村庄饮用水供给的责任性，导致了村干部对于煤矿所提供资源的滥用以及公共利益私人化的产生。令人意外的是，三个村的访谈对象似乎都对村干部的腐败行为“心照不宣”，一个可能的推断是，村干部维持村庄不稳定但免费的饮用水供给对村民产生了某种“收买效应”，在现实中，农民自行修建储水池以备不时之需的做法也显示出他们对于这一现状某种程度的默认，甚至是接受。
上述饮用水供给中产生的村矿“合谋”表明，国有煤炭企业的社会责任从“过度消费”走向流失，村委会的公共责任被私人利益取代，农民逐渐被挤出供给主体的参与者行列，并丧失了知情权与监督权，沦为“旁观者”。在这一过程中，基层政府依然不仅未行使公共服务的职能，而且面对村矿合谋也未起到监管的责任，这一点可以从被访人的访谈中得到印证，“村民去煤矿找理直气壮，你要是去政府说则是求人家的”（访谈记录：ld20200930）。而与H市相比，S省的其他基层政府，在这个时期，已经为本区域的村庄提供全方位的饮用水供给（访谈记录：ld20211120）。当“服务型政府”已成为国家发展的刚性要求时，H市基层政府的供给和监管职能虚化充分表明其在村庄饮用水供给中的不作为。
六、结论与回应
通过对H市三个“靠煤吃水”村庄的分析，展现了在村庄饮用水供给过程中基层政府、国有煤炭企业、村两委和农民四个主体互动关系的演变过程。本文发现，这三个村庄几十年来的“吃水难”问题并不是由于“缺乏资源”，而是由于四个参与饮用水供给主体均出现了不同程度的职责消解，这种职责消解在长时段的历史叙事中愈发清晰。
首先，对于基层政府而言，其服务、协调和监管等职能经历了“‘无能’供给、被动协调”到“供给被替代、监管虚化”的过程，其中虽然有不同历史时期的情境性因素影响，但总体可见，其公共服务职能由于国有企业的替代产生了职能漂移；其次，国有煤炭企业，其应担当的公共产品供给的社会责任，则经历了担负有限赔偿走向了公共服务中的无限责任，不仅替代了基层组织的公共服务职能，而且引致了村庄与农民的“过度消费”，最终不堪重负，社会责任流失；第三，至于村委会，其本身应该是村庄饮用水供给的代理人和公共事务的管理者，却由于基层政府监管缺失与私利化取向发生了代理漂移；第四，农民作为饮用水的需求方，应当是村庄饮用水供给的参与者和监督者，却在这一过程中逐渐退场，最终沦为“旁观者”。在本案例中，四个不同主体共存于村庄饮用水供给的时空之中，如果按照多中心治理理论的观点，应该说是防止了“单中心”带来的失灵问题，理应能够解决村庄饮用水的问题。然而，事实表明，四个供给主体的各自职责在相互作用中消解了，并没有带来职责累加的正向效应。客观地说，在本案例中，国有煤炭企业和村两委都曾有过组织化和制度化的努力，向着多中心治理绩效的方向迈进，然而，自发努力遭遇监督缺失的情形时，极易被乡土社会的非正式制度消解；加之基层政府不行使监管职能，农民的监督权利由于委托代理的出现被剥夺的情况下，就出现了多元主体职责累加的负向效应，最终导致了多中心治理的失效。
多中心治理理论在中国一个县域内遭遇的挑战，表明农村公共产品供给并不是学者们想象得那么简单，即让更多的供给主体进入农村公共产品供给之中就能满足农村公共产品的需求，反而极易导致“无中心”的可能与农村公共产品供给的失序；同时也说明，处理好多个主体职责边界，仅是农村公共产品有效供给的第一步，如何防止多个主体的职责消解，形成合理的职责匹配则更为重要。现有研究中所提及的通过制度创新，即以分区、分段、分量供给制度为核心的思路也仅仅是解决农村饮用水供给的一个侧面，并不见得能够建立起农村饮用水供给的有序持久的体系，这是因为，农村饮用水的有效供给是一个相当复杂的系统工程，牵涉面广，仅仅解决“制度失灵”是不够的。在村庄饮用水供给中，基层政府究竟应当充当怎样的主体角色与职能，是与我国的政治特征紧密相关的，作为一个一元化领导的党政体制，基层政府在农村公共产品供给中的核心地位不可替代，必然是农村公共产品供给过程中的主要负责人，协调与监管缺一不可，即使有其他主体进入农村公共产品供给之中，基层政府的公共服务职能并不能因此漂移，否则，即使有再多的供给主体进入公共产品供给之中，也可能是无序的。对于国有企业而言，如何确保企业真正发挥其在公共产品供给中恰当的社会责任，防止“过度消费”的发生和功能替代现象，不仅需要基层政府的主导性支持与监管，还需要营造良好的村矿信任，提高农民的参与度。村委会作为农村饮用水供给中公共事务的“代理人”，其公共责任需要更多的制度规定与上下监督。至于农民如何从无理性的参与者、旁观者的角色转变为理性且有力的参与者与监督者，还需要更为复杂和长久的政策激励与文化塑造。
总之，多中心治理并非易事。本文借助三个案例村庄饮用水供给的分析，仅从职责消解这一现象的存在说明了多中心治理面临的现实困境，目的是为分析与解决农村公共产品供给问题打开一个窗口。要想真正解决农村公共产品供给难题还需要学者同仁更多的努力。
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