意大利PPP法律制度研究

罗冠男

（中国政法大学法律史学研究院副教授）

      意大利的PPP（Partenariato Pubblico Privato）采用了比较广泛的含义，包含多种公共部门和私人合作的形式,特许经营也被包括在内，主要应用于建筑工程，既包括政府付费也可能包括用户付费，不同于其他国家（如法国）的狭义的PPP的概念。意大利PPP的具有这样几个基本特点：在时间上，时间跨度较长，公共部门和私人之间为了实现项目要在此期间进行全面的合作；在投资上，由私人主体进行投资，可以通过与 44 30031 44 13281 0 0 9138 0 0:00:03 0:00:01 0:00:02 9134他私人主体合作，也不排除与公共部门进行合作；从私人主体的中心性看，在参与项目的不同阶段，设计、建造、实现和投资阶段，私人主体都位于中心位置，而公共部门的角色，主要在于确定满足公共利益的目标、服务的质量和价格政策，主要在于预先确定的目标的控制；从风险的分担来看，私人主体要承担公共部门主体不承担的风险，但这不意味着所有的风险都由私人主体承担，具体要根据个案中控制和运营的主体的能力来确定。

       整体来看，意大利PPP投资占GDP的比例不高，主要集中在能源、交通、医疗卫生、文物修复等公共领域。但是，欧洲一项关于20个欧洲国家PPP的政府支持情况评估比较报告对意大利PPP的政府支持情况评价较高，其中一个重要指标就是意大利关于PPP有专门的立法和制度。

       作为欧盟成员国，欧盟指令对意大利的立法起着重要的指导意义。意大利PPP最早由1994年109号法律《公共建筑工程法》引入。后这一立法被2006年第163号法令《有关建筑工程、服务和供货的公共合同法典》废除，2006年法令的依据是欧盟2004年《关于协调水、能源、交通和电信部门等公共事业采购程序的指令》（2004/17/EC）和《关于协调公共工程、货物和服务合同授予程序的指令》（2004/18/EC）。随着欧盟指令的更新，意大利也通过2016年第50号法令废除了2006年的法律，这部法律被称为新《公共合同法典》。继而2017年第56号法令对其进行了进一步修改。目前，修改后的2016年第50号法令《新公共合同法典》是现行有关PPP的最重要的法律规范。这部法令共六大部分220条。其中特别引人注意的是在特许经营合同一部分之后，又出现了PPP和其他合同授予方式一部分。根据法律的规定，特许经营合同和PPP合同的区别在于：第一，特许经营合同只适用于附录中特定的行业（气、电、交通、能源、邮局），PPP适用于所有行业；第二，合同授予的程序不同，特许经营中授权机关可以在法律的范围中自由确定授予的程序, PPP要求程序公开并且具有竞争性；第三，特许经营的时间，共同投资的比例等有特殊的规定。可见，在意大利，特许经营是PPP的一种特殊重要形式。

       在意大利，公共合同，包括特许经营合同和PPP合同在性质上被划分为行政合同，所以行政诉讼是解决PPP争端的主要途径，主要针对合同授予过程中程序上的争议。除了行政诉讼之外，意大利也鼓励替代的争议解决机制。如果出现了合同执行过程中的主体权利方面的争议，可以采用民事法律中的和解和针对公共合同的特殊的仲裁。这反映了意大利不再囿于单一的行政争议解决机制，而多种争议解决机制共同适用的趋势。

       对于PPP项目，意大利还存在多个监管和协调部门，例如内阁中有一个专门的议事室，在法律层面上对PPP进行监管；国家反贪局（ANAC）对公共合同和合同的管理活动进行监督和控制，并且防止腐败的发生，它下属专门的公共合同仲裁室，处理PPP合同相关的仲裁。仲裁室负责管理仲裁员名录，保证仲裁员的独立性和中立性，提名仲裁庭的主席，并且对相关争议仲裁的全过程进行监管。此外，还存在基础设施、交通部等具体的部门来对基础设施和交通领域的PPP项目中的技术活动进行管理，并且促进与相关地区的合作；另外，公共建筑工程高级理事会是国家的高级技术咨询机关，它在工作和组织上有完全的自主性，对国家出资50%以上或者5千万欧元以上的项目必须提出咨询意见。

       总而言之，意大利的PPP法律制度有以下特点：以欧盟法为上位法，法律法规比较完备且集中；将特许经营作为PPP的一种特殊重要方式单独规制；争议解决方式上的多元化以及多个监管部门的多角度监管。这些特点对我国PPP法律制度的构建具有积极的借鉴意义。

       反观我国，从立法上看，在我国目前没有关于PPP或者特许经营的专门法律文件。从PPP合同性质和争议解决方式上看，目前学界的争议也集中在合同性质是行政合同还是民事合同，以对应相应的争议解决方式。从PPP和特许经营之间的关系上看，我国已经广泛使用特许经营这种方式来进行公私合作，所以也有学者提出我国PPP的立法即是特许经营的立法。从对PPP的监管上看，我国目前没有关于PPP的专门监管机构。

       为了鼓励采取PPP模式促进公共事业的进行，就需要对其进行法律规范，关于PPP的立法已经提上日程。借鉴意大利PPP法律制度的意义在于：关于PPP的立法可以集中立法，既可以像意大利一样以合同的公共目的来分类立法，也可以对PPP项目和特许经营单独立法。而特许经营作为PPP的一种特殊重要形式，可以单独立法，也可以放在PPP立法当中作为其重要部分。关于PPP争议的解决方式，也不应囿于单一的解决方式，甚至不用过分纠结于用传统的公私法划分方式来定义这种新型的关系，发展多种争议解决方式。为了推动PPP模式的发展，吸引民间资本进行公共事业领域，对PPP合同订立、履行的全过程，除了原有对具体项目的监管之外，也应当存在专门的监管部门，一方面确保公共部门行为的合法性，保证PPP合同的顺利缔结和有效履行。

       我国PPP法律制度的构建，既不能过分纠结于特许经营合同或者PPP合同的具体性质，也不能囿于公私法的传统划分、行政法和民法之间的冲突，对国外经验进行合理的借鉴，兼顾我国PPP目前存在的特殊情况，做出适合我国国情的选择。

       以上内容均是《行政法学研究》2017年第6期文章的精华部分，在此感谢各位作者对本杂志的支持。点击“阅读原文”，可获取杂志订阅方式。

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