为了解决长期以来农村地区义务教育师资短缺、质量不高、结构失衡等问题，有效促进农村义务教育快速发展，吸引优秀大学生到农村地区任教，2006年，教育部、财政部、人事部、中央编办联合发布了《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》（教师〔2006〕2号，以下简称“特岗计划”），公开招聘高校毕业生到“两基”（两基，即基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）攻坚县农村义务教育阶段学校任教（后扩大至全国22个省份886个县，百分之百地覆盖了国贫县、两基攻坚县、灾区县和边境县[1]）。“特岗计划”所需资金由中央财政和地方财政共同承担，中央财政设立专项资金，用于特设岗位教师的工资性支出。截至2015年，全国已有22个省（市、自治区、兵团）共招聘50.2万农村中小学教师，分布在1000多个县的30000多所农村中小学。可以说，对于促进基础教育均衡发展，“特岗计划”取得了巨大成就，产生了深远的社会影响。

目前，“特岗计划”已经实施了十年，越来越多的学者对“特岗计划”的实施成效及机制创新进行了研究。这些研究大致可以分为三类：第一类是从研究者的理论角度出发，以不同的研究视角对“特岗计划”的成效及机制进行解读；第二类以“特岗计划”实施过程中出现的问题和相应的解决措施为视角，为完善政策提供参考；第三类是根据实地调查或个案研究结果，对“特岗计划”的执行合理性与机制创新进行了解析，在政策设计与发展上寻求突破。

高润青从教育公平的角度出发，认为城乡教育的差距主要体现在教师水平上，农村义务教育教师资源配置的不均衡必然导致义务教育质量和发展水平的不均衡。因此，“特岗计划”不仅改善了农村义务教育的师资结构，克服了农村教师编制的局限，解除了服务教师的后顾之忧，而且对改变广大农村特别是偏远乡村落后的教育现状具有十分重要的意义和作用，从而成为义务教育均衡发展的新举措，促进教育公平的新支点。[2] 王敏运用韦伯关于工具理性和价值理性的分类解析“特岗计划”背后各方利益相关者在政策实施过程中的理性基础。在工具理性的驱使下，不同群体关注自身利益，致使行动目标不一致，这是“特岗计划”实施中政策目标有所偏离的重要原因。[3] 曾本友以制度变迁理论为基础，指出创新农村优秀教师补充机制的根本出路，即在农村教师绩效工资改革基础上，通过改进师范生免费方式和特岗设置程序，集中中央和省级财力支持，诱导地方政府逐步完善农村教师退出、培养和补充机制。形成以市场为导向的，将农村学校发展需求与教师获益捆绑一体的利益诱致机制，让优秀毕业生和教师乐意扎根农村任教。[4]

孙颖、陶玉婷发现“特岗计划”在实施过程中面临特岗教师社会责任与身份认同的矛盾、选拔标准与社会需求不一致的矛盾、政策承诺与现实状况之间存在差距等问题。针对这些问题，政府在招募特岗教师时，应重点关注报名者服务农村教育的意愿；政府要为特岗教师提供更多的专业成长机会和职业生涯规划指导，并在特岗教师聘任期结束后适当放宽二次考核对特岗教师的束缚。[5] 张济州认为“特岗计划”在实施过程中存在着特岗招聘唯学历化，特岗政策配套形式化，以及特岗教师难以专业化等问题，提出要提升特岗教师农村教育生活的适应力、强化特岗政策的执行力、关注特岗教师的职业生涯、发挥政策的合力作用等四方面的建议。[6] 周国华、肖玲认为“特岗计划”创新了农村教师的补充机制，缓解了高校毕业生的就业压力，但随着农村教育的不断发展，对多元化教育资源的需求不断上升，农村教师“特岗计划”出现了岗位功能过简、岗位匹配度不高、岗位范围较窄、岗位经费来源偏少和岗位种类单一等新问题，面对新时期的挑战，“特岗计划”需在扩展岗位功能、提高岗位匹配度、延伸岗位范围、拓宽岗位经费来源、增加岗位种类等方面加以完善。[7]

武晓伟通过访谈法、参与式观察法对贵州省威宁县特岗教师进行了基线调查，研究发现，“特岗计划”为威宁农村中小学补充了大量师资，优化了农村学校教育的学科结构，提高了农村教师的整体素质；切实解决了西部贫困县因财政无力负担导致的教师数量严重不足的发展瓶颈问题，创新了农村教师补充机制。在特岗教师留任、跨省流动、县级财政负担方面还存在一定的问题，她建议从特岗教师薪酬方面入手，提高中央专项资金支持力度，建设特岗教师安居房，从而全方位的改善特岗教师保障措施。[8] 郑新蓉、杨赟悦选取贵州省威宁县为个案，分析“特岗计划”与“以县为主”的传统招聘方式之间的差异，研究发现“特岗计划”作为一种引导机制，有效地改善了县级招聘新教师的积极性，使得偏远农村地区教师数量大幅增加，教师学历水平、年龄结构、学科结构等方面明显优化。根据对比分析，她们提出在设计我国边远农村地区教师政策上必须兼顾教师的质量、待遇、发展空间、稳定性等维度，并提出了吸引和激励农村教师的四种政策设计模式，即引导—半稳定模式、引导—稳定模式、激励—轮岗支持模式及高激励—岗位支持模式。[9] 李跃雪、邬志辉在“特岗计划”实施十年之际，通过对吉林省新聘特岗教师进行调查发现，目前大多数新聘特岗教师均为优秀本科毕业生，吸引特岗教师到乡村从教的三大主要因素是“服务期满后纳入编制”“支援农村教育”“工作地点离家近”。但调查同时发现，在特岗教师的岗前培训的时间、形式和针对性上还需进一步完善；特岗教师的工资待遇、考研、再就业方面还需必要的保障和支持。所以，在新的政策背景下应调整招聘准入门槛，提升特岗教师队伍的整体水平与特岗教师培训的适切性；逐步完善政策设计形成政策合力，全面提升特岗计划的吸引力。[10]

从已有的研究来看，有关“特岗计划”实施效果的研究比较丰富，学者们从不同理论、政策本身、实证调查三个角度对“特岗计划”的实施过程、补充机制、配套保障等方面进行了分析，普遍认为“特岗计划”为我国农村地区补充了新的师资，优化提高了农村教师队伍质量，创新了农村教师补充机制，产生了良好的社会效益。但现有研究成果仍存在不足之处，具体如下： 

1. 学者们多从“特岗计划”实施的整体效果、存在的问题及对策、农村教师补充机制等方面进行研究，仅有一位学者通过构建多层次指标体系，对“特岗计划”财政专项资金的投入到产出全过程进行了评价。[11] 对特岗政策的微观政策层面的关注相对不足。“特岗教师”工资性补助政策作为特岗政策的核心构成部分，从制定之初到每一次的调整，都对特岗政策的整体实施效果产生了重要影响。本文在综合考虑民族、地域、实施年限、招聘人数、地方经济等因素的情况下，通过对全国11个省（区、市）的13个县级市进行实地调研评估（教育部联合国儿童基金会于2015年4月设立“中央特岗计划”政策实施成效评估 [2006—2016] 课题，课题组在2016年4月12—30日对河北、河南、甘肃、山西、新疆维吾尔自治区、新疆生产建设兵团、江西、贵州、云南、青海、湖北等省 [区、市] 进行分组实地调研），与省（区、市）及县教育局、财政局、编办、人力资源和社会保障局等相关单位人员进行了访谈，全面了解了各级层面上“特岗教师”工资性补助实施的具体情况，将对“特岗计划”的研究进一步下沉至政策微观层面，也为全面评价这一政策提供了新的角度。

2. 从已有研究的研究范围来看，学者们多选取个别省份或个案县对“特岗计划”在省或县域内的实施效果、存在问题及对策进行分析讨论，跨省比较“特岗计划”实施效果的实证研究很少见。本文的数据来源于教育部提供的2009—2015年全国22个省（区、市）招聘的特岗教师基本信息以及11个项目省（区、市）的“特岗计划”政策文本和访谈资料，能够反映不同地区不同政策环境下的实施成效差异。

未来五年，在国家经济下行压力增大、城市化进程带来的农村地区人口不断外流等背景下，要更加精准地发挥“特岗计划”的财政支持与引导作用，就有必要分析“特岗计划”目标价值的内涵，比较特岗教师工资性补助政策的实施目标与实施效果，以确定政策调整的新方向。

下文遵循政策分析逻辑，安排如下：第三部分阐述“特岗计划”的政策目标是什么，这一政策实施的预期结果如何；第四部分为“特岗计划”的实际目标达成情况如何，这一政策是否达成了预期效果；第五部分讨论政策是否有未达成的目标，以及在实施过程中存在什么问题，在新的时期又面临什么挑战；第六部分是相关政策建议。

公共政策的目标是指特定的组织特别是政府部门为了解决特定的问题，而采取一系列的行动，以寻求相应问题的缓解或彻底解决。自20世纪90年代中期到21世纪的前几年，受社会发展与教育改革的多重影响，在很多中西部经济欠发达县域，教师队伍建设严重滞后，很多县甚至在近十年的时间中没有补充过新的公办教师，十年“教师荒”导致农村学校教师队伍数量短缺、结构失衡的现象突出，农村教师补充机制存在多方面问题与困境。为了解决长期以来农村地区义务教育师资短缺问题，2006年5月15日，教育部、财政部、人事部、中央编办联合启动实施“特岗计划”，并同时发布了《农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施方案》（下文简称《方案》）。《方案》对“特岗计划”的政策目标做出了明确规定。

“师困现象”已严重制约农村义务教育的发展 [12]，农村教师队伍的问题是系统化的问题，具体表现为教师数量的绝对短缺，教师学历结构、年龄结构严重失衡等。

据统计，2005年，中西部地区部分省份农村教师不足的现象依然较为严重，生师比、代课教师占岗位教师比例偏高。重庆、四川、贵州、甘肃、西藏5个省（区、市）的农村小学生师比超过23∶1，安徽、海南、贵州3省农村初中生师比超过21∶1。[13] 全国中小学代课教师约有44.8万人，其中30万人集中在农村公办中小学，占农村公办中小学教师总数的5.9%。[14] 截至2005年，农村小学专任教师中有47.5%的教师为专科及其以上学历，在农村普通初中专任教师中专科及其以上学历的教师达到了93.2%。[15] 虽然专科以上学历的教师在农村中小学已经达到了一定的比例，但是很多农村教师的学历含金量不高，质量不理想。据2007年的一项研究显示，22.7%的农村教师第一学历为中师或高中以下，大多是通过“五大”（电大、函授、自学考试、卫星电视、党校）方式取得了中师及以上文凭。[16] 因此，即使在统计数据上农村教师学历达标数量已趋于合格，但是在高学历层级以及实际教学能力上仍然存在差距。与此同时，由于新教师补充数量少，农村学校教师老龄化问题日益突出，年轻教师下不去、优秀教师留不住、代课教师流动大等现象严重降低了教师队伍整体的稳定性。

在农村教师队伍状况十分不合理的状况下，县级教育管理部门受自身财力及编制两方面的制约，招聘新教师的动力不足，出现了“有编不补”和“无编可补”并存的局面。

1994年的分税制改革后，“财权财力与事权倒挂”现象日益严重，全国在大范围内出现了赤字县。[17] 2001年开始，我国农村义务教育实行“分级管理、以县为主”的管理体制，农村中小学教师的工资由县级财政发放。对于大多数西部边远贫困县而言，其县级财政窘迫，甚至入不敷出，根本无力保障农村中小学教师的工资待遇。这些县即便有空缺编制，也不愿意招聘新教师，而选择聘用工资更低的代课教师，导致这些地区农村中小学存在“有编不补”以代课教师充任的现象。从编制方面来看，1993年以来，教师的编制管理日益严格。到21世纪初，我国实施以师生比为测算基准的教师编制化管理体制，然而，在农村教师的编制设置上，没有顾及农村学校校点分散、办学规模小等问题，农村教师编制测算数远低于实际教师需求数，导致一些县想招聘教师却“无编可补”的情况。农村教师队伍建设陷入了两难困境，严重影响了农村教育质量的提高。

在传统“县招”模式下，伴随着新教师招聘动力不足、师资紧缺的情况，县域内教师招聘存在教育部门参与不足，缺乏有效监督等问题，师资配置存在重城市轻农村、重高考轻义教的倾向，因此农村义务教育阶段教师队伍建设往往处于质量改善的末端，很容易被忽视。

在“以县为主”的招聘模式下，县域内教师招聘权力由人事部门掌握，多数教师招考与全县事业单位人员招聘一起进行，县人事部门是招聘主体，而教育部门无法参与决策招聘人数与考试内容，这常常导致教师招聘名额被其他事业单位侵占，招聘到的教师不符合学校需求等情况。传统“县招”由县级主导，自主监督，难免出现“萝卜招聘”“子弟招聘”等裙带关系乱象，这既易滋生贪腐，又有损社会公平和政府形象。在师资配置方面，传统“县招”呈现出从城市到农村、从高中到小学的“倒三角”师资配置模式。即将学历高、教学成绩好、较年轻的骨干或优秀教师安排在县城高中学校，将招考成绩较差、教育教学能力较欠缺或年龄偏大的教师分配至农村中小学、教学点。优质资源向城市及高学段倾斜，导致越是低学段的农村学校，教师配置越差。

结合上文所述，“特岗计划”政策实施的直接动因是解决中西部贫困县的师资短缺问题，其深层次动因，则是破除影响农村教师补充的体制机制障碍，探索新型的农村教师补充机制。因此，“特岗计划”的政策目标有三：一是改善农村教师队伍建设，力求使农村教师队伍达到数量充足、结构合理、相对稳定、积极工作的状态；二是一定程度上突破教育财政、编制等方面的限制，例如活用编制，激发县级招聘农村教师的动力；三是建立公平公开的教师招聘方式及相应的监督保障体系，引导地方政府创新，形成合理的农村学校教师补充机制，促进城乡教育均衡发展。

“特岗计划”以特岗教师工资性补助作为政策杠杆，在一定程度上缓解了县级政府的财政压力，通过教师管理的机制创新解决了编制束缚，提升了县级招聘农村教师的动力，形成一种“撬动效应”。

“特岗计划”在招聘机制上采取中央与地方联动的方式，使得县政府有三年财政投入与教师编制的缓冲期。在财政投入上，中央财政设立专项资金，用于特设岗位教师的工资性支出，制定人均年工资标准，与地方财政据实结算。特设岗位教师在聘任期间，执行国家统一的工资制度和标准；其他津贴补贴由各地根据当地同等条件公办教师年收入水平和中央补助水平综合确定。中央财政补助特岗教师的三年工资，缓解了县级财政压力，减轻了贫困地区补充新教师的财政负担，改善了部分地方因财力影响“有编难补”的情况，因此提升了县级招聘教师的动力。据统计，2015年，除新疆维吾尔自治区外，全国共21个省（区、市）的825个县招聘了特岗教师。其中，云南设岗县数量最多，共有91个县招聘特岗教师；广西、贵州、四川的设岗县数量超过70个。[18] 在编制上，由于存在三年的编制缓冲期，县政府拥有调整编制的空间，能够以三年后空出的教师编制为条件吸引和招聘高等院校毕业生到农村任教，县级补充教师的积极性也被调动起来。

“特岗计划”的实施明显缓解了中西部贫困地区的教师“补充荒”，“特岗计划”在农村教师招聘机制、补充机制、管理机制方面的创新对各相关省市产生波及性和辐射性影响，形成了“涟漪效应”。一些省份在执行中央“特岗计划”的同时，遵循中央“特岗计划”的政策精神，根据各自的情况，仿照中央“特岗计划”的实施程序和具体办法实施了地方“特岗计划”。

2008年，贵州参照中央“特岗计划”模式，由省、市、县分别提供资金，创造性地实施地方性“特岗计划”，即在实施中央“特岗计划”的同时，还实施了省、市、县三级特岗教师招聘制度，与中央的“特岗计划”合称为“四级特岗”。中央“特岗计划”以补充农村初中教师为主，采取“教师流动、腾出岗位、优化结构”的方式，将学历不合格的初中教师逐年调整到小学岗位，腾出初中岗位招聘中央特岗教师。省、市“特岗计划”主要招聘专科以上学历毕业生到贫困山区小学与教学点任教。在县级特岗的设计上，贵州将代课教师纳入县级“特岗计划”招聘范围，有1000多名代课教师通过县级“特岗计划”成为特岗教师。这既补充了急需的师资，又在一定程度上解决了历史遗留的代课教师问题，缓 48 39523 48 19065 0 0 8927 0 0:00:04 0:00:02 0:00:02 8925解了社会矛盾。

2009年，河南凭借教育部、财政部扩大“特岗计划”实施范围的有利时机，经省政府常务会议研究决定，不仅要按照国家要求，实施好中央“特岗计划”，同时，结合本省实际，启动实施河南的省级“特岗计划”。按照本省与中央特岗人数大致1∶1的比例招聘教师，每年招聘地方“特岗计划”教师5000名，由省财政列出专项经费给予支持。省级“特岗计划”的覆盖范围主要集中在13个省（区、市）扶贫开发工作重点县、6个深山区县以及经济条件相对落后、教师缺编和结构性矛盾突出、但工作基础好且积极性高的县（市）。

根据《方案》的规定，中央财政设立专项资金对特岗教师三年服务期间的工资性支出进行补助，在事权不变的前提下，通过公开招聘高校毕业生到西部地区两基攻坚县及县以下农村学校任教。因此“特岗计划”实质上是对“以县为主”以来的各级政府事权与财权机制做了局部创新，中央政府以财政补助的形式承担起县域农村教师招聘与供养的部分事权，打通编制、招考模式等方面的限制，进一步理顺与强化了中央—省—市—县四级政府在农村教师招聘上的协调与监督机制，逐步建立起以“国标—省考—县聘—校用”为基本程序的规范化的农村教师补充机制（见图1）。

如图1所示，“特岗计划”的运行体现出“显—隐”双轨并行特点。在显性轨道上，中央以“特岗教师”工资性补助作为政策杠杆，撬动中西部贫困地区招聘农村教师的积极性，进一步在特岗教师招聘的过程中确立了中央—省—市—县四级政府联动，中央与地方各级分工、协同参与招聘的方式。伴随着招聘方式的改变，隐性轨道上的农村教师补充机制也相应发生变化：国家层面规定特岗教师的招聘条件、招聘程序、管理方法和考核办法，使政策具有更高的号召力；省级层面统筹协调，制定切合实际的招考方案，使教师的招聘过程更为公平、公正；县级层面综合考生志愿、学校需求等多种因素对特岗教师进行聘任，使特岗的需求补给更具针对性；以上三点共同作用，提升了农村教师选聘准入门槛，确保了中西部贫困地区中小学校所用教师质量。“国标—省考—县聘—校用”的农村教师补充机制逐步建立了起来。

“显—隐”双轨并行，确保了“特岗计划”政策目标的实现——通过中央财政购买贫困地区义务教育学校特别设置岗位的方式为中西部农村学校补充合格师资力量。也就是说，“特岗教师”的工资性补助政策在表面上看是由中央财政支付特岗教师三年服务期间的工资，通过公开招募高校毕业生到西部“两基”攻坚县农村义务教育阶段学校任教；实际上，更重要的是“特岗计划”公开招聘、合同管理的机制和办法保证了招聘质量，建立起规范化的农村教师补充机制。即以显性的“补工资”为手段，达到隐性的“补机制”目的。

尽管“特岗计划”对补充农村学校教师，改进农村教育质量发挥了重要作用，但现有条件下，我国中西部省份地方财政能力薄弱，随着“特岗计划”实施规模的扩大、教师工资待遇水平的提升和社会保障体制改革，地方及中央财政所需要承担的“特岗计划”支出面临新的挑战。

2006年《方案》中明确规定：“各相关省（自治区、直辖市）要在核定的编制总额内招聘特设岗位教师。”“鼓励特岗教师三年聘期结束后，继续扎根基层从事农村教育事业。对自愿留在本地学校的，要负责落实工作岗位，将其工资发放纳入当地财政统发范围，保证其享受当地教师同等待遇。”特岗政策的初衷是通过预留三年后编制、由中央支付三年服务期内无编制教师工资的办法，在中西部贫困地区建立一支稳定的教师队伍。编制作为其中重要一环，是吸引大学生报考特岗并保证教师队伍稳定性的重要因素。

“特岗计划”实施之初，严格的编制预留办法在一定程度上规避了特岗教师服务期满有岗位无编制的风险。但是政策实施后期，由于编制紧缺，一些地方为了解决教师超编现象，对编制管理进行创新，在中央编制外，创设了地方编制。地方编制人员由地方财政部门供养。尽管目前地方编制主要由地方财政供养，但是实施“特岗计划”的地区多为中西部贫困地区以及省级扶贫开发工作重点县，其自身经济收入有限，人员性经费支出多依靠中央或省级财政转移支付，这种转移支付其实已经涵盖了对地方财政供养人员的经费支持，编制扩张最终对中央财政的供养能力提出了更高要求。

除此之外，另外一些省采用“挂编”的方式处理教师编制短缺问题，即很多县规定服务期满后的特岗教师暂不进入编制统计，未来等编制空缺后再统一解决，目前通过这一渠道招聘的教师被统称为“公派教师”。此种处理方式虽然确保了教师队伍数量充足，代表了未来教师管理机制改革的方向，但在现阶段多种制度未能有效衔接、地方财政能力薄弱、事业单位社保并轨改革的背景下，“公派教师”的社保不稳定。尤其是在经济下行压力增加，县级财政压力增大的现实下，缺乏社保的“公派教师”在某种程度上对中央财政供养能力形成挑战。

“特岗计划”自2006年实施以来，已经有十年时间。一项政策的长期实施难免有制度化的倾向，且随着“特岗政策”的推行，已形成一系列与之配套的组织、制度及非正式约束，在一些地区特岗教师已成为地方政府招聘农村教师的主要渠道。2016年，中央特岗政策文本规定，地方应“采取有效措施，落实好特岗教师的工资与补贴发放、周转宿舍安排等工作，切实解决其工作、生活中的实际困难，确保特岗教师在工资待遇、职称评聘、评优评先、年度考核等方面与当地公办学校教师同等对待”。为确保特岗教师与当地教师之间的公平，多数地方政府采取的主要办法是同城同待遇，即特岗教师的工资待遇水平与当地其他教师的工资待遇水平一致。主要包括两方面的内容，一是实发工资的水平和结构，二是各项社会保障、保险和福利政策。

“特岗计划”实施以来，中央财政主要为特岗教师提供工资性补助。在我国中小学教师工资整体提升的背景下，各地教师同城待遇与中央工资性补助之间存在一定差距，这种差距由地方财政负担。而不少“特岗计划”实施县的经济发展水平落后，本级财政基础薄弱，财政自给率低，创收少，该部分财政支出对于县级财政也是不小的开支，一些地方政府甚至不理会中央政策要求，仅为特岗教师落实中央财政的工资性补助。2015年，我国实行机关事业单位社保并轨体制改革，确保特岗教师与当地教师同城同待遇，意味着地方政府需要为服务期内的特岗教师群体支付计提的基本养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险及住房公积金。需要教师所在单位缴纳的社会保险一律由学校所属的县级财政负担，这给县级财政部门带来了不小的压力。

特岗教师差额补助金额的进一步加大以及计提保险金形成的强大财政压力，使得一些特岗实施县希望中央能够进一步提高补助金额或缩短特岗教师服务期，使他们尽快转入吃“财政饭”的行列。或者将中央工资性补助为特岗教师的社会保险买单，将此部分支出转移到特岗教师身上。这虽然转嫁了地方财政部门的财政压力，却导致了特岗教师对政策的不满，也在很大程度上加重了地方对中央财政的依赖性心理。

“特岗计划”从实施以来，经过了多次调整。首先是覆盖范围不断扩大，招聘人数不断增加，2016年“特岗计划”已百分之百地覆盖了国贫县、两基攻坚县、灾区县和边境县，对少数民族自治贫困县覆盖率达到78.30%，对革命老区覆盖率为79.57%，每年新增约7万名特岗教师；[19] 其次是工资性补助金额不断提升，年人均工资性补助由最初的1.5万元/人，提升至西部3.1万元/人、中部2.8万元/人。[20] “特岗计划”实施十年以来，中央财政用于特岗教师工资性支出的专项资金持续快速增长，截至2015年，“特岗计划”国家财政共支出359.82亿元。[21] 中央专项转移性支付呈现出扩大化倾向。

特岗政策的攀比化是指不同省（区、市）在特岗教师工资性补助标准上的攀比。2012年起，中央针对不同地区对特岗教师年工资性补助进行了不同幅度的调整，中部地区为2.4万元，西部地区为2.7万元；2014年，提升至中部2.8万元，西部3.1万元。一些中部地区为缓解财政压力，希望教育部、财政部能够参照西部地区标准拨付特岗教师工资性补助。一些被调查者谈到：

        由于我省“特岗计划”项目县大多是原中央苏区县，为缓解项目县财政压力，建议教育部、财政部参照西部地区标准拨付我省特岗教师工资性补助。赣南苏区专门报告，说他们很多政策参照西部，但为什么特岗政策不参照西部,我们还是希望这项政策能够全部参照西部标准。[22]

目前地方政府对于扩张特岗教师规模的积极性虽然越来越高，但这并不意味着“特岗计划”对于地方政府提高师资投入的激励效应在增强。规模扩张首先带来了中央财政对特岗教师工资性转移支付压力的增加，更带来以后中央财政供养人口数量的加大。特岗教师三年服务期满后，将转为编制内教师，各项中央财政的转移支付政策都与编制数量紧密挂钩，因此，特岗教师在入编之后所产生的财政投入负担，最终也将被转嫁给中央政府，对于经济发展状况欠佳的中西部省份尤其如此。

长期以来，地方政府对于社会公益部门的人员性经费投入缺乏充分的动力，这导致农村学校艰苦岗位上一直缺乏优质的师资。为此，中央财政运用多项措施对于地方教育财政的支出结构进行了直接干预，努力将财力下沉到基层的学校、教师及其所服务的社会群体之上。“特岗计划”对于稳定农村教师队伍、为艰苦岗位补充师资起到了显著的作用，但同时也在很大程度上承担了本应由地方政府负责的公共事权，产生了地方财政对中央财政的倒逼现象。

从过往几年的政策实践来看，大部分贫困地区所得到的上级财政转移支付保持了高速增长的态势，远高于其本级财力的增速。继续为贫困边远地区学校补充合格教师，依然是未来五年“特岗计划”的重要目标。在这个格局之下，未来五年的“特岗计划”应该充分关注中西部地区内部的差异，充分关注中西部地区城乡之间、农村学校内部的差异性，从不同的特设教师岗位职责、功能出发，制定差别化的激励标准和激励措施。如果以财政支持来源为横坐标轴，以岗位艰苦程度差异为纵坐标轴，当下及未来农村教师招聘与支持体系可用图2描述。

如图2所示，在当前政策设计下，我国边远农村地区的教师主要分为定编教师与普通特岗教师两种。普通特岗教师是基于一般性的教师来源（本专科高校毕业生）、周期较短（例如三年志愿服务）、待遇一般（统一的补助标准）的教师招聘和支持体系，存在教师缺乏教学经验、队伍稳定性较差等问题；定编教师则主要由服务期满的普通特岗教师、通过考核的代课教师转岗以及部分“县招教师”组成，这些教师大部分有一定的教学经验，本地化程度高，但同样存在坚守意愿低、稳定性差且教学质量较低等问题。从“特岗计划”的政策目标出发，为贫困农村地区补充教师不仅仅是为了基本满足当地学校教育教学的实践需要，更是为了进一步改善边远和贫困地区农村学校的办学状况，提升农村学校教育质量，真正促进城乡义务教育的均衡发展，解决“最后一公里”的问题。现有的“特岗计划”政策目标有力地改变了农村师资队伍的基本面貌，保障了农村义务教育的顺利实施。随着“特岗计划”的深入实施和不断完善，农村学校最基本的师资需求已经逐步得到解决。然而，最基层边远的村小、教学点仍然没有“优秀”教师，这里的“优秀”是指有教育教学经验、熟悉农村社区和儿童、一专多能、胜任多门学科教学的教师。

因此，“特岗计划”应调整原有的单一层级、以满足基本需要为指标的教师补充目标，不仅补充合格的农村教师，还应以最艰苦的农村基层学校为对象、以补充更为优秀的教师、促进质量提升为目标。未来，依照双层级目标设计，应更关注招聘教师的质量问题。在招聘对象上，既把特定的毕业生（如规定只招师范类院校、重点高校的毕业生）作为招聘对象，也把城镇有经验的在岗教师纳入招聘范围，强调特设岗位的激励措施，降低编制的限制及吸引力。为了更加精准地发挥“特岗计划”的财政支持与引导作用，打造农村义务教育“优质特岗”，中央政府应该综合考虑多种政策工具的运用，来激励地方政府加大对于“优质特岗”的投入，确立更具有可持续性的农村教师队伍长效补充机制。

首先，农村教师薪酬体制的深化改革是确保特岗政策目标得以实现的重要基础。中央应鼓励地方政府实施更为灵活的农村教师生活补助金政策，在县域内部根据岗位的艰苦程度重新确定补助标准，拉大艰苦（特设）岗位与普通农村教学（常设）岗位之间的补助差异。中央财政可以对于县域内部的差异化标准采取更加有弹性的奖补措施。例如，如果县财政根据农村教学岗位的划分层次，对于艰苦（特设）岗位给予更高的补助标准，那么中央财政也可以相应提高针对艰苦（特设）岗位的奖补力度，以增强这些岗位的吸引力，即“补岗重于补编”。在这一政策激励机制之下，给定艰苦（特设）岗位的实际数量，缺编的数量越小，地方财政得到的中央补助越多，这对于艰苦岗位长效补充机制的确立起到了正向激励的作用。

其次，由于农村教师生活补助金在工资结构中的占比较小，尚不足以对地方政府产生充分的激励。对于结构性缺编的地区，可以根据农村边远学校编制内岗位的实际缺编情况，采取“岗编分离”的补助方式。即中央财政仅仅对缺编（特设）岗位进行补助，在相应岗位上执教的教师一旦离岗，便不再享受该项补助。补充到缺编（特设）岗位上的教师原则上可能包含四种情况：从非艰苦岗位调动或者支教的公办教师、新招聘的公办教师、特岗教师、临聘教师。对于整体性超编的县，第二类和第三类教师可以暂不考虑，中央的补助政策可以重点针对第一类教师。这样“特岗计划”可以更好地瞄准“优质—艰苦”维度的岗位教师补充，扩大这类教师补充的范围，把能够在艰苦地区从教、有教学经验、一专多能、有活力的教师“配置”到艰苦岗位。以此避免地方政府为了得到中央的补助，让艰苦岗位一直处于缺编状态。因此，需要由上级教育行政主管部门对于县域内部艰苦岗位的缺编补充情况进行督导考核，如果缺编岗位逐年下降，中央财政可通过县级财力保障机制以奖励的方式对县级财政进行财力性补助。

最后，为充分发挥政策杠杆作用，吸引优质教师资源到特设岗位工作，应强调地方主体的教育事权与管理责任，进一步调动地方政府办学积极性。中央政府还应该统筹地方义务教育保障机制中的不同政策，明晰事权和支出责任，精准计算支付需求规模、严格监督和审计资金使用，加强整合与协调，通过财力性奖补等综合政策工具，加强特岗的岗位职责与绩效管理，发挥政策激励效应，统筹构建可持续的农村教师补充长效机制。

（责任编辑    范皑皑）