惩治小恶魔，反校园欺凌专项立法很必要！
编者按：
校园欺凌的危害是不容忽视的。校园欺凌的发生不但会对受欺凌者的身心造成极大的伤害，也容易让欺凌者本身成为社会未来的不稳定因素。本文作者结合实例分析了反校园欺凌专项立法的必要性并提出了立法建议，虽然文笔稍显稚嫩，但是相信能让各位读者朋友们产生一些不一样的思考！
文章来源：《论反校园欺凌专项立法的必要性及建议》，载《贸大法学（第六卷）》“各科专论”专题，因篇幅较长，已略去脚注与参考文献。
作者简介
张子凡，南京大学法学院刑法学硕士研究生。
摘要：涉及反校园欺凌的现行法律法规过于分散笼统，细化的规范性文件层级又太低，反校园欺凌专项立法势在必行。结合现有案例和境外业已成型的立法成果，我国反校园欺凌专项立法需要从多方面进行设计。适用范围应当受到主体、地域、行为的限制。在对校园欺凌行为进行惩处时，应当建立起多维度惩处模式并且量化层级之间的标准。在救济途径的完善上，应当重构申诉途径并建立起校园欺凌的强制报告义务。此外，应当建立常态化的数据统计分析机制，并将社会力量引入反校园欺凌的实践中。
关键词：校园欺凌；专项立法；多维度惩处；救济途径；社会力量
一、校园欺凌的定义、危害及实例
校园欺凌是指发生在校园（包括中小学校和中等职业学校）内外、学生之间，一方（个体或群体）单次或多次蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方（个体或群体）身体伤害、财产损失或精神损害等的事件。
校园欺凌行为的危害潜伏期长、恶性大，不仅仅会使受欺凌者身心受到伤害，受欺凌者也有可能因长期受到欺凌产生反社会情绪，进一步形成恶性事件。陕西米脂4·27故意杀人案中被告人赵泽伟就供认在初中就读期间遭受过校园欺凌，导致心理受挫，产生了报复初中生的反社会心理，最终酿成了9名学生死亡的恶性杀人事件。此外，实施校园欺凌者如果没有被及时矫正，很有可能会在未来走上犯罪的道路，构成社会不稳定因素。
根据2016年上海政法学院姚建龙教授负责的“学校安全风险防控机制研究”课题组对104843位学生所作的调查发现，校园欺凌发生率为33.36%。2020年10月17日通过的新修订的《未成年人保护法》也将学生欺凌作为重要的修订内容之一。校园欺凌越来越被关注，也是值得被关注和解决的重要问题。笔者在某西部省份支教期间亲身经历并处理过几起校园欺凌事件，引发了笔者对反校园欺凌专项立法必要性和立法建议的思考，现结合其中具有代表性的几例进行分析。（已将具体的学校及当事人姓名隐去。）
事例一：四名九年级学生ABCD和一名八年级学生E住在同一个寝室。四名高年级学生人多势众，强令E每日给他们倒洗脚水并完成所有的值日任务。此外，B还用恶毒言语羞辱E。E偶尔反抗时，四人合伙破坏E的床铺或在半夜使用风油精涂抹E脸。欺凌行为持续长达2个多月，在E不堪欺辱离校出走后，才引起了学校的注意。最终，学校通知了四人家长并进行了严厉的惩罚，取消了其中性质恶劣的两人的住宿资格，给E重新调配了宿舍。E选择回家休养，且短时间内不敢继续住校。后来该四人又参与了其他较为轻微的欺凌事件。
事例二：八年级某女生甲平时较为蛮横，对同学常有打骂行为，另一女生乙当众指责了甲的行为。甲因觉得丢了面子于当晚纠集几位女生将乙拉扯至教学楼前，扇了一记耳光。校方得知后对甲进行了批评教育。甲在得到了乙及其父母的谅解后，没有受到进一步的惩处。后续甲的行为有所收敛，但是对同学依然偶有打骂行为。乙则因为受到了侮辱，诱发了身体上的不适，导致旷课几天。
事例三：某些高年级同学在食堂就餐时长期不使用自己的饭卡，而是威胁低年级的同学，要求替其刷卡取餐。
二、现行法梳理与专项立法必要性
（一）现行法律法规关于校园欺凌的规定
我国关于反校园欺凌的法律法规主要散见于《民法典》总则编第二章第二节规定的未成年人监护、侵权责任编的责任承担、新修订的《未成年人保护法》第39条、77条和130条、《预防未成年人犯罪法》《刑法》第17、29、65、72 条、《治安管理处罚法》以及《学生伤害事故处理办法》《中小学幼儿园安全管理办法》《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》等。
此外，还有2016年的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》《中小学（幼儿园）安全专项督导暂行办法》以及2017年教育部等十一个部门联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》（以下简称《治理方案》）。《治理方案》主要从指导思想、基本原则、治理内容及措施、职责分工和工作要求这五个方面对校园欺凌进行了规制。
关于校园欺凌的防治及惩处我国看似有非常多的法律法规，还兼有《治理方案》这样的多部门联合印发的规范性文件加以指导。也有学者依此指出，我国现有的未成年人保护法律体系可以对预防和治理未成年人欺凌问题实现涵盖，不需要进行专门立法。但是现有立法构造实则存在过于笼统分散、效力等级偏低等诸多问题。在协同治理上没有形成监管合力，各部门在处理校园欺凌方面职责不明确，任务不清楚，配合协作上有很多问题。这进而导致了校园欺凌事件在实际处理时面临各种困难，很多措施的目的无法实现。
（二）对反校园欺凌专项立法的必要性
首先，现有的法律法规过于笼统和分散，难以妥善解决实际发生的校园欺凌事件。虽然《未成年人保护法》《民法典》等法律均对校园欺凌有所涉及，但是这些法律法规均没有针对校园欺凌作出细致的专门规定，严重影响了处理此类事件时的实际操作性。以下，我们分别从民法、刑法、行政法和社会法来进行举例分析。第一，《民法典》1199～1200条无行为能力人和限制行为能力人在受到损害时教育机构等应当承担责任的规定，既可以是校园食物中毒、学生的意外受伤，也可以是外部进入的第三人对学生形成的损害，对于实际解决校园欺凌时学校应当承担多大的责任，学校怎样才属于未尽到教育管理职责等均没有详细规定，且对于欺凌者本身的民事处罚也是缺失的。第二，从刑法的角度来看，《刑法》仅对刑事责任年龄及刑事处罚时的从轻减轻进行了规定。《预防未成年人犯罪法》虽然对何为不良行为进行了解释，但是对于样态细化复杂的校园欺凌行为仍显粗糙。第三，从行政处罚的角度来看，《治安管理处罚法》第9、40～42条针对一些扰乱社会秩序的行为及其处罚进行了规定，但是落实到校园欺凌时却显得并不配套。第四，从社会法的角度来看，《未成年人保护法》在第17条中提出了监护人不得放任、教唆未成年人欺凌他人；第39条要求学校建立起学生欺凌防控工作制度并进行相关教育培训，对欺凌行为应该进行制止并通知相关家长参与欺凌行为的认定和处理，对于严重的欺凌行为要及时向公安机关、教育行政部门报告并配合处理；第77条对网络欺凌行为进行了定义并赋予了监护人通知网络服务提供者进行删除、断开链接等措施的权利。应当说，和修订前的《未成年人保护法》相比，修订后的法律为处理并预防校园欺凌提供了更具体的法律依据，但是其作为一部涵盖未成年人保护方方面面的统摄性法律，无法对校园欺凌的解决进一步提出更加细化和更具操作性的指南。
结合前文的事例一进行分析，从民法的救济来看，受欺凌的E一直没有向学校及老师汇报过自己受欺凌的情况，则很难因没有尽到管理责任而追究学校的责任。同时，E受到的是否属于《民法典》相关条文规定的损害也难以明确。另外，由于E受到的欺凌行为都没有直接造成其生命权、健康权、身体权的损害，在追究民事赔偿时唯一的依据就在于因人格尊严权受损而导致的精神损害赔偿。但我国司法实践中对精神损害赔偿的把握较为严格，往往要达到较重的程度才支持精神损害赔偿的请求，事例一中程度是否达到也存在着不确定性。从刑法和社会法的救济来看，由于事例一中的四人没有实际造成E身体上的损害，难以直接适用《刑法》进行规制。虽然学校可以根据《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》对该四人进行管教，但是欺凌行为严重程度确认的问题仍没有解决。如果受欺凌学生及其家长认为欺凌是严重的，但学校出于多方面考虑而持有相反观点并拒绝向教育行政部门报告，那么受欺凌者及其家长是否可以直接向教育行政部门报告呢？如果可以，又该向具体哪一个部门报告呢？对有关部门的反馈又该作出什么具体要求呢？诸如多长时间内进行反馈？有关部门是否应当说理？如果对处理结果不满意，是否可以申请复议？在缺乏具体规则的情况下，校园欺凌治理的落实必然困难重重。行政法角度的救济同样不足，《治安管理处罚法》相关条款无法对事例一中非肢体暴力进行处罚；第42条要求“公然”侮辱，像事例一中发生在宿舍里的欺凌行为很难说具备“公然”的特性，也难以受到规制。
从上述事例不难看出，目前过于笼统的法律法规导致对校园欺凌行为规制的明显不足，看似很多法律法规都对校园欺凌有所涉及，但都只是泛泛带过。政府、学校、家庭等各方责任也只是在相关法律法规中间接涉及。这一法律法规分散的局面会加大对此类行为惩处时的困难，难以形成法律的聚合力，甚至会导致彼此之间相互矛盾、冲突的现象。考察其他国家的做法：日本针对校园欺凌问题专门制定了《校园欺凌防止对策推进法》；美国各州情况不一，约有49 个州颁布了《反欺凌法》，且有着《新泽西反欺凌法》这样的走在世界前沿的反校园欺凌专项立法；英国2003年发布了《反欺凌行动草案》；韩国2004年出台了《校园暴力预防及对策法》；澳大利亚2003年颁布了《国家安全学校框架》。可见，反校园欺凌专项立法不仅有先例可循，而且有着可借鉴的做法。2018年全国政协会议期间，民革中央就曾向大会提交过《关于防治“校园欺凌”专项立法的提案》，呼吁尽快制定反校园欺凌法。可见，我国已有国家层面的反校园欺凌专项立法的基础性讨论。
其次，细化的规范性文件法律层级过低。从立法上检讨，已颁行的规制文件处于较低的法律位阶，未能构建起一个完整的反欺凌制度体系。针对法律法规本身对校园欺凌规定的分散、笼统，教育部联合最高人民法院、最高人民检察院、司法部等十一个部门发布了《治理方案》。该《治理方案》对校园欺凌进行了界定，也从预防、处置、惩治等几个方面有梯度地进行了规定。然而，这一细化且具有实际操作性的制度设计却仅仅属于规范性文件的范畴。这也就意味着在我国现行的法律体系下，《治理方案》不能直接为单位和个人设定义务，受欺凌者及其监护人自然也就没有办法依据该《治理方案》对处理不力的学校和实施欺凌者提起诉讼追究其责任，大大削弱了该方案在实际落实中的效果。虽然《治理方案》中对各部门进行了较为详细的分工，但是受欺凌者无法依据该规范性文件进行法律程序，失去了自下而上的推动力，而仅仅剩下上级部门对下级部门的督查。这不但会加重上级部门的工作压力，也可能会导致对校园欺凌的防治流于形式。此外，虽然《治理方案》规定了教育部牵头的多部门协同的工作机制，但是教育部门如何牵头组织诸多部门以及学校的工作则未进行深入规定。在实践中教育部门的这一牵头地位缺乏可操作性，关于各部门职责的规定也显得杂乱无章，缺乏统摄效应。
最后，我国现行法律法规的威慑力明显不足。《刑法》作为由国家强制力作为保障的法律规范理应具有充足的威慑力，然而由于校园欺凌所表现出的殴打、辱骂等行为属于告诉才处理的案件，许多涉事学生的家长多是以私下协商而不是提起诉讼的方式来解决欺凌问题，所以《刑法》的惩戒功能没有得到发挥。国外如日本存在着针对未成年人犯罪独立制定的立法和司法体系，使得所有欺凌行为都可以纳入司法追责的体系之中，保持了对行为人的威慑作用。这种体系化的司法构建值得我国借鉴。此外，虽然《预防未成年人犯罪法》规定了责令父母管教、送工读学校就读等惩治措施，但第一，很多校园欺凌者往往是缺少来自父母的关爱、教育，导致其后天成长畸形，从而扭曲了人生观和价值观，进而引发欺凌事件，因此，在家庭教育本就缺位的情况下，通过“责令”加强管教，其威慑力不足是可想而知的。第二，工读学校并非强制就读，而是需要由有严重不良行为未成年人的父母或其他监护人、原所在学校提出申请。实践中，更要求转送工读学校须经家长、学生、学校三方同意，学生方可转入工读学校。这意味着，欺凌者若不同意转送工读学校，其他主体将无可奈何。因此，该条规定对于防止校园欺凌有成为一纸空文之嫌。
综上所述，现有的法律法规过于笼统和分散，细化的规范性文件法律层级太低，我国现行法律法规的威慑力明显不足等一系列问题共同为反校园欺凌专项立法的必要性提供了佐证。而境外的立法经验以及我国既有的基础性讨论则为专项立法打下了基础。那么进一步需要讨论的是，在反校园欺凌专项立法中应当考虑到哪些问题以更好地实现对校园欺凌的防治。
三、专项立法应当考虑到的问题
在专项立法的立法目的上，应当本着以惩处促教育的理念，谨记惩罚不是目的而是手段，不能“不教而诛”。
此外，应当注意社会关注程度和时效性。由于立法资源稀缺，教育立法一般只有在中央高度重视、社会广泛关注的条件下才可能列入国家立法议程。目前，校园欺凌事件频发，引起社会高度关注，立法呼声不断高涨，应当抓住时机，尽快将专项立法提上日程。既借鉴其他国家相对成熟的立法体系，又结合我国实际情况。
（一）惩处的范围
法律适用必须具有明确的范围，《反校园欺凌法》应当受到三重限制来明确其适用的范围，即主体限制、地域限制和行为限制。
第一重限制是“主体限定”，即校园欺凌的双方当事人应当均为中小学在校学生。首先，有学者认为，校园欺凌的实施方除了在校学生外还应当包含学校的教职员工。但笔者认为，这样的划定是不妥当的。教职员工对学生的侵害，轻者主要体现为体罚、人格侮辱等，重者则主要体现为性侵、故意伤害等。且教职员工一般为成年人，具有责任能力，因此，完全可以根据《义务教育法》《教师法》《未成年人保护法》《刑法》等对此类侵害进行规制，没有必要将其纳入《反校园欺凌法》的规制范围。其次，校园欺凌也不应当包含校外人员进入校内施暴的情形。外来人员进入学校施暴发生几率较小，且多为性质较重的刑事犯罪或扰乱治安的行政违法行为，现行《刑法》和《治安管理处罚法》足以对其进行处理，没有必要将此类违法犯罪行为纳入《反校园欺凌法》的适用范畴。
所谓“地域限制”即对该法所适用的地域范围进行限制。“校园”当然是最基本的适用范围限制，但是《反校园欺凌法》中的“校园”究竟应当怎样理解还有讨论的余地和空间。类比“校园暴力”中对“校园”一词的争论，我们应当可以将《反校园欺凌法》中的“校园”分“狭义的校园”和“广义的校园”两种理解。
所谓“狭义的校园”是指将该法律的适用范围限缩在校园内部，即将学校的院墙等边界作为界限区分是否适用本法。而“广义的校园”则在狭义校园的基础上进行合理辐射，将本法的适用范围扩大至与学校秩序和师生安全密切相关的校园周边地区，学校教育管理活动延伸至校外的空间，学校保护责任与家长监护责任转移的过渡地区，等等。狭义的校园的优点在于适用的界限清晰明确；而缺点在于可能会导致案情、情节完全相同的案件仅仅因为一墙之隔而在适用法律上有所区别，造成实质上的不公正。广义的校园的优点在于将适用范围扩大到和学校具有紧密联系的场所，有助于实现实质的保护作用；缺点则在于由于缺乏明显的界限，在边缘性场合的适用会出现模糊。
虽然广义的校园具有一定的模糊性，但是这种模糊性可以通过裁判者的自由裁量进行补充。更为重要的是，由于校园欺凌行为是作为个体的人实施的，人的活动性必然导致该行为的发生可能会突破“校园”二字的地理性特征并向功能性进行延伸。举例来说，学校周边的小吃店、文具店等在地理性上已经不属于“校园”的范畴，但从功能性上来说，由于紧邻校园且消费人群也多为在校学生，这些店铺承担了部分学校的学生休息、集聚功能。因此，广义的校园概念相比于狭义的校园概念更好地将校园的地理性特征、功能性特征以及科学性结合在一起，也就更应当予以采纳。采取广义的校园概念还有一个现实的考虑，即将上学路上和放学途中发生的欺凌行为纳入规制范围。由于在狭义的校园内有学校教职员工的监督管理，有相当一部分的欺凌实施者会将欺凌实施的地点选在上学路上或者放学途中，降低被发现的可能性，增加操作的方便性。在主体、行为均符合的前提下，如果不能将这一部分的欺凌行为纳入规制，不但对这一部分实质性的校园欺凌行为无法规制，也相当于是掩耳盗铃地鼓励欺凌者把欺凌行为挪到狭义的校园之外实施。
“行为限制”即哪些行为以及达到怎样的程度才应当纳入适用范围。参考外国相关立法中的规定，根据美国新泽西州的《新泽西州反欺凌法》，欺凌的方式多种多样，既可以是书面的、口头的，也可以是身体动作、肢体语言，还可以通过移动电子设备、电子通信、互联网、手机来实施。欺凌的后果可能是造成对方身体或者精神上的伤害，也可能是财产上的损失，还可能是使对方陷入人身伤害或者财产损失的恐惧，甚至包括造成对方在学校没有安全感。首先，就主观状态来说，欺凌本身就包含了故意在其中，过失不应当在适用的范围内，也就是说应当以蓄意、恶意的行为为限制。其次，就行为样态来说，除了传统意义上的有肢体接触的暴力行为，还应当包含侮辱性的语言、行为，如事例一中的强令端洗脚水和事例二中的当众扇耳光；干扰他人正常生活的欺压行为，如事例一中破坏宿舍床铺和半夜涂抹风油精的行为；威胁、胁迫行为，如事例三中的要求低年级学生刷饭卡。后三种情形虽然不像传统的暴力行为会直接对受欺凌者造成身体上的伤害，但是往往会对其精神、财产和正常的生活造成损害。最后，就行为程度而言，应当以产生了身体、财产、精神上的损害结果或者危险为界限。校园欺凌亦存在着不少非暴力性样态，如果严格要求损害结果出现才可罚，对受到精神性损害的被欺凌者则施加了过重的证明责任。其中，精神上的损害应当注意引入客观标准和科学的心理测试。以常见的“对上学的恐惧心理”为例，应当注意采用“客观推主观”的方法，根据受欺凌者的客观表现对其是否产生了“对上学的恐惧心理”进行认定。引入专业的心理测试也可以作为辅助性的认定标准。此外，由于互联网和智能设备的普及，应当特别注意通过互联网实施的欺凌。日本《校园欺凌防止对策推进法案》第19条专门就网络欺凌的预防、网络监察机关的协助、网络平台删除侵害的网络信息并且提供发信息者身份信息等的具体措施进行了规定。我国本次《未成年人保护法》的修订对网络欺凌行为的重视以及相应权利救济的设置，不失为一个可喜的进步，应当在专项立法时予以坚持。
（二）多维度、量化惩处模式的建立
校园欺凌由于方式不一、程度不一，处理的途径也应当是多维度的立体式处理模式，而非扁平式的。欺凌行为具有跨部门、跨学科性，其形成机理较之于一般侵权行为更复杂，客观上依赖某一个部门法的单一规制难以全面遏制校园欺凌。美国司法实践中曾采用“零容忍模式”来治理校园欺凌，即一旦出现不当行为即进行严厉处罚。但该模式导致欺凌者产生抵触情绪，且令其离开教育环境反而加剧了社会的不稳定性，最终导致校园欺凌治理收效甚微。美国的司法实践也开始向早期干预模式进行转变。立体式的处理模式下，应当设计好“过滤机制”，对存在一定不良行为、尚无司法干预必要的未成年人，应当建立早期干预体系，由家庭、学校、社区和行政机关进行干预，既起到过滤作用，减轻司法负担，又避免司法过早干预的弊端。
首先，从行为主体上来看，第一层级的惩处、救济来自于学校。学校作为校园欺凌行为的最直接接触者且本身具有教育感化职能，应当作为第一层次的过滤系统，作为轻微校园欺凌事件的最主要处理者。第二层级的惩处、救济主体是公安机关及专门工读学校。一般学校的教育更强调感化，缺乏一定的强制力和威慑性，因此，在欺凌行为较为严重以及传统教育感化效果较差但又不足以追究法律责任的情况下，有必要学习我国香港地区的“警司警诫计划”，引入具有威慑性的公安机关进行训诫和警示性教育，或引入管理更加严格且具有专业矫正能力的工读学校进行强制管理。第三层级是来自于司法机关的法律追责。在校园欺凌行为严重且已导致相应的法律责任产生时，有必要将具有强制力和权威性的司法机关纳入惩处、救济的实施主体。
其次，从惩处、救济的方式上也应当分层级进行构建。第一层级是校内的批评教育。由于校园欺凌发生的数量较大且绝大多数程度极为轻微且恶性不大（如事例二），由数量众多且本身就具有思想道德教育功能的学校进行批评教育是合适的。此外，正如刑法上的罪责刑相适应原则所提及的，与罪责不相适应的刑罚，不论从报应性角度还是功利性角度都是存在缺漏的。适用到校园欺凌的处罚上，对于恶性不大且极为轻微的欺凌行为的处罚也应当对应最轻微的、以感化教育为主的校内批评教育。超过责任处罚不但会导致司法资源的浪费，不符合功利性；也容易因超过报应性而激发新的报复性行为。第二层级是警示、矫正教育和民事赔偿、行政罚款。由于第一层级的惩处更多是感化性质，在对于更为严重的校园欺凌时有必要采取更加具有威慑力和强制性的警示和矫正教育。此外，由于此时的欺凌行为往往已经超越了一般轻微的界限，应当在该层次中引入民事赔偿的适用可能以及一定程度上的行政罚款，以实现通过财产利益的转移形成对施暴者的警示约束。也就是说，对于社会危害性极大的校园欺凌现象，应当主张更加具有进取心的司法干预。其中，民事赔偿的依据在于第二层级的校园欺凌本质上就是一种民事侵权行为，成年欺凌行为人根据行为的特点应当承担单独连带或按份责任；未成年行为人的监护人未尽到监护责任的应当承担替代责任；学校未尽管理职责的应当承担相应的补充责任。第三层级是民事、刑事、行政责任的追究。校园欺凌如果进一步升级就相应构成了民事侵权、扰乱社会治安甚至刑事犯罪，校园欺凌的实施者就要承担相应的民事侵权责任、刑事责任和行政处罚。
最后，惩处层级的选择应当设置一定的量化标准。正如前文所述，现行的法律法规和规范性文件对于欺凌行为的严重程度及其对应的惩戒选择均采取的是模糊化的处理方式。这种规则上的不清晰就导致了家长、学校和相应的政府机关往往采取“大事化小，小事化了”的处理方式，不仅忽略了受欺凌者本身的诉求，也在一定程度上构成了对校园欺凌行为的变相放纵。诚然，由于校园欺凌行为的多样和复杂，定量标准确有难度，但并非完全不可能的。可以将欺凌行为的时间跨度、发生地点及场合、发生频次、手段恶劣程度、对欺凌行为的认识、受害人所受损害程度及谅解与否等多种因素充分结合考量，做出综合判断。在对各个因素进行充分考量后，以恶性程度、再犯可能性等综合评判欺凌行为的严重程度，进而科学选择对应层级的惩处方式。
（三）救济制度的完善
1. 申诉途径重构的必要性
当校园欺凌行为进入到上文提及的第三层级，即应当承担相应民事、行政、刑事责任的时候，如果受欺凌者及其监护人对处理结果不满意，自然可以根据相应的诉讼程序中规定的上诉、申诉表达自己的观点。然而当校园欺凌停留在第一和第二层级时，申诉通道匮乏的问题就会突显出来。
首先是处理标准不明确的问题。在我国大量的中小学怎样的欺凌行为对应怎样的处置结果往往是不明确的，这就给受欺凌者及其监护人申诉带来了第一重认定和判断结果是否合理上的难题。美国各州的《反欺凌法》虽有区别，但一般都要求学校政策公布对特定行为采取何种处置及其结果，给公众提供了明确的标准和预期。
其次是如何申诉的问题。举例来说，受欺凌者及其监护人认为实施欺凌者的欺凌行为已经超过了普通的校内批评教育能够矫正的范围，应当采取引入公安机关进行训诫和警示教育，但是学校如果坚持仅仅进行校内批评教育的处理方式，那么受欺凌者及其家长是否有途径对学校的处理结果进行申诉呢？根据《治理方案》规定，“县级防治学生欺凌工作部门负责处理学生欺凌事件的申诉请求”，也就是说受欺凌者及其家长应当到所在县的防治学生欺凌工作部门进行申诉。然而，笔者选取了安徽省安庆市潜山市、贵州省安顺市平坝区、宁夏回族自治区固原市彭阳县、湖北省巴东县、云南省姚安县这五个县级市进行“县级防治学生欺凌工作部门”检索，仅有彭阳县和姚安县两地发文成立了“教育系统防治校园欺凌工作领导小组”，且仅有姚安县的检索结果中附有举报电话等联系方式。
不难看出，虽然教育部等多部门联合发文的《治理方案》中设定了校园欺凌案件的主要负责机构，但当制度落实到县级市的时候就已经在相当程度上被架空了。调查结果显示，就读于乡镇中小学的学生中，有近87%的父母文化程度为高中水平以下，整体文化素质不高，对有关未成年人权益保护的大部分法律法规不清楚，甚至完全不懂。对于校园欺凌高发的贫困地区的文化程度不高的家长们来说，通过网络检索都难以获取的申诉途径可以说和申诉途径的缺失没有本质性区别。因此，应当设计更完善的校园欺凌受理及申诉途径，给予受欺凌者及其监护人有效的意见表达渠道。
2. 学校、教师强制报告义务的设立
针对学校、老师可能出于各种因素的掩盖行为，最有效也最应当采取的措施是建立起规范的制度，即学校、教师对于校园欺凌事件的强制报告义务。虽然本次《未成年人保护法》的修订对此内容有所涉及，但是缺乏细节性的操作规范以及对应的责任承担规定。《新泽西反欺凌法》就规定学校的雇员在得到校园欺凌的可靠消息后应当上报校长，校长则要及时上报督学，督学则应及时将校园欺凌报告上报州教育部。可见，要设立完善且有操作性的强制报告义务，仅依靠《未成年人保护法》的原则性规定是不够的，通过《反校园欺凌法》的专项立法进行规则细化是必要的。
（四）建立常态化的校园欺凌数据统计分析
常态化、有效的数据统计分析是专项立法的基础。2017年5月20日，《中国校园欺凌调查报告》（以下简称《报告》）正式在中南大学发布。《报告》指出，从欺凌形式上，语言欺凌行为发生率明显高于关系、身体以及网络欺凌行为，占23.3%；从地域分布上，中部地区学生的校园欺凌行为发生率最高，占46.23%，且呈现出“中部地区＞西部地区＞东部地区＞东北地区”的地理空间分布形态。然而，这样有益的校园欺凌数据统计分析却仅仅是昙花一现，2018、2019年并没有新的调查数据发布出来。非常态化的数据统计分析不利于引导校园欺凌防治工作。从1985年开始，日本政府每年都会发布上一年度关于校园欺凌主题的官方统计调查分析报告。有效的校园欺凌数据统计是校园欺凌防治的基础，因此，应当将有效的校园欺凌数据统计分析纳入立法考量，使之常态化。
（五）引进社会力量
校园欺凌行为产生的社会因素往往被大众忽略。电影、动漫、游戏中的暴力场面，很容易被尚不具有辨别能力的学生学习模仿，成为校园欺凌行为的诱因之一。截至2016年12月，在我国高达7.31亿的网民中，19岁以下的青少年群体占比高达23.4%，未成年人正在逐渐成为网民主力军。互联网内容对青少年的影响也在逐步加强。针对校园欺凌的社会因素，官方的管控和规制当然是必要的，但是也有必要将社会力量引入治理中。
首先，可以考虑引入社会第三方评估机构对文化产品（尤其是电影、电视剧、动漫、游戏）进行分级。美国的电影分级机构美国电影协会（MPAA），就是一个民间自治的社会组织。通过对电影进行分级，避免尚不具有辨别能力的青少年接受不良影响。我国也可以尝试引入第三方评估机构，对电影、电视剧、动漫、游戏等进行分级，在实名认证的前提下，对青少年接触不良暴力文化产品的情况进行控制。
其次，可以参考我国香港地区的“社区服务支援计划”，以社会力量形成对欺凌实施者的矫正。该计划由非政府福利机构负责推行，被警司警诫的青少年可被转介到附属综合青少年服务中心的社区支持服务队，由社会工作者协助其处理生活上的问题，纠正不良行为，并加强家庭和朋辈对其的支持。社工也会提供辅导，举办小组和一些特定的活动，满足个人需要，改善人际关系，并透过参与社区服务来建立社会责任感。
最后，可以考虑引入第三方机构对校园欺凌进行评估。第三方评估的专业性、中立性和市场化均较为突出，能有效克服作为第一方的政府和作为第二方的学校自我评价的局限。加拿大安大略省政府引入第三方“安全校园行动小组”，小组成员包括加拿大网络安全学校，成瘾和心理健康中心的研究人员以及部分大学相关学科的教授，促进了“官”“办”与“评”的相对分离，在客观地评估基础教育校园欺凌现状及更科学地发现存在的核心问题上有很大程度的改观。
四、结语
综上所述，有效处理好校园欺凌的根本性举措在于健全相关法律规范。我们应当充分认识到现有法律法规的不足，在结合我国具体情况的基础上，借鉴境外校园欺凌立法经验，明确惩处范围，专项进行反校园欺凌立法。进而，建立起具有量化标准的多维度惩处模式和常态化数据统计分析，完善救济制度，并引入社会力量，构建社会、司法机关、学校、家庭的一体化防治体系，实现对校园欺凌的有效法制防控和治理。
本文责编 ✎ Zorro
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1.法学院校、学科发展历史及未来
2.法学人才培养模式的反思与提升
3.论文写作与案例分析方法
4.学术研究兴趣探索与养成
5.考博经验及读博感悟
6.地方社会治理实例与法治发展
7.民商法学（含婚姻家庭法）基础性问题与前沿热点研究
8.侵犯人身权利类、妨害社会管理秩序类犯罪的基础性问题及前沿热点研究
9.其他法律部门（经济法、行政法、环境法）法典化研究
10.个人信息保护领域法治问题
11.教义学与社科法学研究方法
12.企业合规与法治化营商环境建设
13.司法改革举措、成效的实证类研究
14.社会普遍关注的热点问题
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