作者：何宪，人力资源和社会保障部原副部长，中国人才研究会会长［摘 要］ 事业单位工资管理体制是事业单位工资制度的重要组成部分，对工资制度的影响极为重大。本文通过梳理，把中华人民共和国成立以来的工资管理体制分为“以行业主管部门为主导的阶段”、“以工资主管部门主导的阶段”和“以地方为主导的阶段”。在此基础上，分析了当前事业单位工资管理体制存在的矛盾和问题，如分工不明确、政策不统一等，并按照“下放权力、明确责任、加强协调、形成合力”的原则，对下一步事业单位工资管理体制改革提出了建议。事业单位工资管理体制涉及工资由谁来管、怎么管等重大问题。工资管理体制不顺，工资管理就会出问题，工资制度改革也难以推进。本文对事业单位工资管理体制的发展历程进行了回顾，对目前管理体制存在的问题进行了分析，并提出了下一步的改革设想。中华人民共和国成立伊始，与整个国家管理相适应的事业单位的工资管理体制就开始形成。后来随着国家社会经济的发展以及改革开放的深入，事业单位的工资管理体制也在相应发生变化，不同时期呈现出不同的特点，大致可以划分为以下几个阶段。（一）行业主管部门在事业单位工资管理中起主导作用的阶段（1949-1977年）事业单位工资的管理的方式和管理体制，与“事业单位”这一概念的形成和使用有直接关系。新中国成立之初，还没有事业单位这一概念，涉及教育的问题就用教育的概念，涉及卫生的问题就用卫生的概念。随后国家逐步开始使用事业单位这一概念。但统一使用事业单位的概念来管理所有事业单位的工资是后来的事了。没有事业单位概念和形成事业单位概念之后的相当一个时期，事业单位工资是以行业主管部门为主来进行管理的。事业单位这一概念与计划经济体制对社会经济的认识有关。用计划经济的观念看，物质生产部门才是企业，非物质生产部门就不是企业，比如学校、医院、出版社、剧团、招待所、研究院、勘探队等，都是另一类单位。在中国，民国时期基本是采用市场经济的划分方法，没有事业单位的概念，而在革命根据地又把机关和学校、医院作为政府机构放在一起进行管理。因此，中华人民共和国成立之初的两、三年内，还没有概括这一类单位的集合概念。能查到的最早使用“事业单位”的文件，是1952年6月27日政务院《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》。文件提出：“扩大医疗预防范围，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体、各种工作队以及文化、教育、卫生、经济建设等事业单位的国家工作人员和革命残废军人，得到享受公费医疗预防的待遇。”［1］此后事业单位这一概念逐步开始在国家及各个部委的文件使用，泛指国家举办的、机关之外的非企业单位。自1953年开始，“事业机构”或“事业单位”的概念使用增多，在历年国家财政预决算报告及各类相关文件中都可以见到，具体所指的范围也逐步明确、清晰、被认可。有事业单位的概念后，国家还没有把事业单位统一作为一种类型的机构进行工资管理。那个时代，事业单位工资主要由各个部门管理，事业单位工资制度改革的文件和相应的工资政策文件都是由教育、文化、卫生、科研等部门出台的。全国的工资制度还不统一，各地实行的工资制度各不一样。1952年国家开始着手建立统一的工资制度和统一的供给制度。1952年7月政务院颁发了《各级人民政府供给制工作人员津贴标准及工资制工作人员工资标准的通知》，并附发了《各级人民政府供给制工作人员津贴标准表》和《各级人民政府工资制工作人员工资标准表》，从同年7月份起执行。随后，由文化、教育、卫生、科研、新闻、出版等业务主管部门比照政府工作人员的两个标准表，分别制定并报政务院批准颁发了八个专业技术人员的标准表，也从1952年7月起执行。［2］为了使国家机关工作人员的工资制度进一步统一，改变工资制和供给制并存的不合理状况，并在经济发展的基础上进一步提高国家机关工作人员的待遇，1954年6月政务院颁发了《国家机关工作人员工资、包干费标准及有关事项的规定》，附发了4个《国家机关工资制工作人员工资、包干费标准表》从1954年6月起实行。1954年11月中国科学院、高等教育部、教育部、卫生部和文化部经劳动部同意，修订并颁发了本部门所属事业单位专业技术人员和行政管理人员的工资标准和包干费标准，从1954年6月实行。为了进一步统一和改进国家机关工作人员的生活待遇制度，国务院于1955年8月发布了《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》（以下简称“《命令》”），决定自1955年7月起，将国家机关中仍实行供给（包干）制待遇的人员一律改为工资制待遇。《命令》发布后，高等教育部、教育部、卫生部和文化部等部委相继发出了本系统事业单位工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的通知和工资标准表。1956年进行了一次全国性的工资制度改革，确立了我国的工资制度。国务院在1956年7月先后下达了《国务院关于工资改革的决定》、《国务院关于工资改革中若干具体问题的规定》、《国务院关于工资改革方案实施程序的通知》。随后，教育、文化、卫生和科学研究等部门对本系统、本部门的工资标准进行了修订和改革。教育部制发了全国中、小学教员和行政人员工资标准表，文化部制订和修订了全国文艺，出版社，图书馆、博物馆、文化馆、电影放映、剧场、电影院和文化事业、企业行政管理工作人员等8种工资标准表，卫生部制发了“国家卫生技术人员工资标准表”和“国家卫生事业机构行政管理工作人员工资标准表”，中国科学院制发了中国科学院科学研究人员和科学技术人员的工资标准、中国科学院技工、学徒工以及该院系统所属工厂（实验室）技术工人的工资标准，国家体育运动委员会制发了体育事业各类人员的工资标准。在1956年工资制度改革后，虽然事业单位的概念在国家文件中已经广泛使用，但在一个相当长的时期，行业主管部门仍然在工资管理中起着重要的作用。一套由冶金工业部劳动工资司编的《工资福利文件选编》，一共五大本，从1949年一直编到1988年。其中有国家的文件，国务院劳动部门、人事部门的文件，也有相当多的是冶金工业部自己出台的文件，比如，1963年11月的《冶金工业部关于下井干部的下井津贴的通知》、1964年10月的《冶金工业部关于批复从事野外勘察工作职工的野外工作津贴问题》、1966年9月的《冶金工业关于取消现行奖励制度实行临时性“活工资”的意见》、1978年11月的《冶金工业部关于试行节约奖励制度的通知》。由此可见，在相当长的时期内，管理和指导行业的工资仍然是行业主管部门的重要职责和重要工作。在这一时期，工资工作的管理体制是，国家劳动部门是工资工作的主管部门，统筹全国的工资工作和工资制度改革。国家人事部门只是机关工资的主管部门，［3］各事业单位主管部门，分别是教、科、文、卫、体等各行业工资的主管部门，在劳动部的指导下进行行业的工资管理和工资制度改革。因此，虽然有了“事业单位”这一称谓，但在工资管理上，还不存在一个统一的事业单位工资制度，也没有对事业单位工资进行统一的管理。这种状况，不仅与计划管理体制和中央集权不矛盾，相反，它是计划管理的实现形式，是中央集权的必要保障。中央集权的特点之一，就是中央部门在整个社会经济发展中发挥重要作用。（二）工资主管部门在事业单位工资管理中起主导作用阶段（1978-2006年）改革开放后，一方面，随着机构改革和政府职能转变的逐步开展，中央各工业部委不再直接管理企业，企业从行政部门划出，行业主管部门直接管理的作用下降；另一方面，改革开放初期，在微观搞活的同时，国家需要加强经济的宏观调控和管理，对事业单位工资工作进行统一管理的要求也随之提出。由国家工资主管部门统一管理各类事业单位工资，是在这一时期才真正开始的。1976年以后，国务院工作部门相继恢复。1978年3月民政部内设立政府机关人事局。根据民政部向国务院提交的《关于民政部政府机关人事局的工作任务和机构设置意见的报告》，民政部政府机关人事局的工作职责包括“管理国家机关，事业单位工作人员的工资工作”，这是在国家部委的职能中首次出现管理事业单位工资管理职责。这项职责的确立，一方面表明了劳动部门就不再具有管理各事业单位工资的职能，另一方面也表明了统一管理事业单位工资的时代来临，事业单位主管部门在这方面的将逐步削弱。此后的机构改革中，先后主管机关和事业单位工资的国家人事局、劳动人事部、人事部、人力资源社会保障部，其“三定方案”都明确规定了这项工作职责。虽然国家有了事业单位工资的主管部门，但在相当长的时期内，各事业单位的主管部门在本行业的工资管理和工资制度改革方面，还是发挥了重要作用的。随着事业单位工资主管部门作用的强化，行业主管部门作用才逐步得到削弱。因此，这个阶段是一个逐步变化的过程。我们从教育、文化、卫生这三个部门在1993年、1998年、和2008年机构改革的“三定方案”确定的部门职责，来看部门在事业单位工资管理中的职责变化。先看教育部。在1993年机构改革教育部（当时还是国家教委）的“三定方案”中，人事方面的职责是“负责教育系统人事、劳动工资的管理工作，统筹规划、协调指导各级各类教师和教育行政干部队伍建设工作，指导学校内部人事、劳动管理体制与分配制度的改革，主管委机关和直属单位机构编制工作，考核、任免委属高校、直属企事业单位和代管单位的主要领导干部，管理委机关和驻外使（领）馆教育处（组）的人事工作。”［4］工资管理方面的职责很明确，一是“负责教育系统人事、劳动工资的管理工作”，二是“指导学校内部人事、劳动管理体制与分配制度的改革”。而在1998年的“三定方案”中，人事方面的职责是“负责直属高等学校、部机关与直属单位、驻外使（领）馆教育处（组）等干部人事、机构编制工作，规划并指导教师和教育政干部队伍建设工作；协调并指导直属高等学校内部人事与分制度改革。”［5］和1993年的“三定方案”比，有关教育系统人工资的管理和指导学校分配制度改革的工作职责没有了。在2008年的“三定方案”中，人事方面的职责是“负责直属高等学校、部机关与直属单位、驻外使（领）馆教育处（组）等干部人事、机构编制工作，规划并指导教师和教育行政干部队伍建设工作；协调并指导直属高等学校内部人事与分配制度改革。承担机关和直属单位、直属高等学校、驻外使（领）馆教育处（组）等干部人事工作；规划、指导高等学校教师和教育行政干部队伍建设工作；承担指导教育系统人才队伍建设工作。”［6］和1998年的“三定方案”比，也没有对整个教育系统的工资管理职责，只是多了一个指导直属高校的内部人事与分配制度改革的职责。这里规定的只是“直属高校”，不包括其他高校，也只负责直属高校的内部分配，不包括工资总量等外部关系。再看看卫生部。1993年机构改革卫生部的“三定方案”，在人事方面的职责是，“制订全国卫生人才发展政策和卫生事业单位编制标准，协同有关部门制订全国卫生技术人员管理条例和工资标准，负责卫生专业技术人员的资格认定工作，管理直属单位的编制和劳动工资计划，负责有关干部和高级知识分子的管理工作，负责部机关人事工作。”在工资方面的职责非常明确，要协同有关部门制订全国卫生技术人员的工资标准。在1998年机构改革的“三定方案”中，卫生部在人事方面的职责是，“研究制定卫生人才发展规划、卫生机构编制标准、卫生人员工资福利标准，指导卫生专业技术人员的资格认定工作，负责部关机构编制和国家公务员管理。负责直属单位的机构编制、劳动工资、职称和专家管理及领导干部任免事宜；指导卫生系统全国性表彰工作。”工资方面的职责也很明确，要研究制定卫生人员工资福利标准。但是到了2008年的“三定方案”，卫生部在人事方面的职责就变成了“负责机关、直属单位和驻外文化机构的人事管理、教育培训、负责机关、直属单位和驻外文化机构的人事管理、教育培训、机构编制、劳动工资等工作；拟订并组织实施文化艺术行业人才建设规划，会同有关主管部门指导从业人员职业资格管理工作。”整个卫生系统卫生人员的工资管理方面的职责完全没有了。文化部的职责也经历了这样一个变化。在1993年机构改革形成的“三定方案”中，文化部在人事方面的职责是“研究、指导、推动文化管理体制改革、劳动人事制度改革、工资分配制度改革，参与制订文化事业劳动人事政策、法规，会同有关部门研究制订文化事业机构编制标准，编制文化艺术人才规划，承担全国性文化社团的资格审查，负责部机关、直属单位、驻外使（领）馆文化处（组）机构编制、劳动人事管理。”在这个“三定方案”中，文化部在工资管理方面的职责很明确，要研究、指导、推动工资分配制度改革。结合全局来看，这里肯定指的是全国文化系统的工资分配制度改革。1998年的机构改革，文化部在人事方面的职责是“研究拟定文化艺术人才发展规划并组织实施；推动文化系统人事劳动体制改革；负责机关和直属单位的人事工作；管理驻外使（领）馆文化处（组、中心）的公务人员派遣工作；承担全国性文化社团资格审查。”这里没有提工资收入分配，但一般认为人事劳动体制包括了工资收入分配，所以1998年的改革，文化部还是有一定工资管理方面的职能。而2008年机构改革的“三定方案”就完全不一样了，文化部关于人事方面的职责是“负责机关、直属单位和驻外文化机构的人事管理、教育培训、机构编制、劳动工资等工作；拟订并组织实施文化艺术行业人才建设规划，会同有关主管部门指导从业人员职业资格管理工作。”只负责直属机构的劳动工资管理，对整个文化系统的工资收入分配及相应的改革，就不再承担相应职责了。在这个阶段，1985年和1993年事业单位进行了两次工资制度改革。在这两次工资制度改革中，事业单位的主管部门虽然也发挥了一定作用，但作用无法和上一个时期相比，也无法和1956年工资制度改革时这些部门发挥的作用相比。工资改革的新工资标准不再是事业单位的主管部门发文了，即使联合发文也是以工资主管部门为主，用的工资主管部门的文号；对工资管理中的问题事业单位主管部门一般也不发文了，政策一律由工资主管部门确定并负责解答。（三）地方在事业单位工资管理中起主导作用阶段（2006年至今）地方在工资管理中起主导作用，没有工资管理体制改革的明确规定，起主导作用是对实际情况的一个概括。在形式上，这一时期国家工资主管部门仍然发挥着重要作用，工资管理仍然是中央政府的事权。但实际上，这一时期的工资水平，已经不再是国家确定的了，而是由地方确定的。地方在事业单位工资管理中的主导作用有一个发展过程。早在1993年工资制度改革时，国务院办公厅公布的《事业单位工作人员工资制度改革方案》就提出，“允许省、自治区，直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小事业单位工作人员工资水平与当地企业职工工资水平的差距，鼓励事业单位工作人员为国家和本地区的经济发展多作贡献。”虽然国家后来并没有制定这项政策的实施办法，但为各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴打开了一个巨大的政策口子。再加上废止了实行多年的工资区制度，原定于1994年出台的地区附加津贴一直没有出台，在经济发展较快的情况下，工资正常增长机制又迟迟未建立等原因，地方、部门、单位自行发放的津贴补贴如同失去缰绳的野马，愈演愈烈。到21世纪初，很多单位自行发放的各种津贴、补贴和资金已经大大超过了基本工资，成为工资的主要组成部分。由于没有统一的规定和标准，有创收能力和有行政职能的事业单位津贴补贴水平偏高，而一些完全没有创收能力的单位却只能领取基本工资，不同事业单位之间收入水平严重分化，收入分配出现了混乱现象。2006年在进行工资制度改革的同时，要求规范收入分配秩序，但并没有完全把地方实际拥有的工资收入方面的权限往上收。由人事部、财政部下发的《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》规定，“国家对家对事业单位绩效工资分配实行总量调控和政策指导。各地区、各部门根据国家有关政策和规定，结合本地区、本部门实际，制定绩效工资分配的实施办法。”根据这个原则，2008年出台的《义务教育学校教师实施绩效工资指导意见》和2009年出台的《公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资指导意见》，绩效工资水平都是由地方政府来确定。2011年7月国务院办公厅出台的《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》提出：“各地综合考虑经济发展、财力状况、物价消费水平、城镇单位在岗职工年平均工资水平、公务员规范后的津贴补贴水平等因素，合理确定本地绩效工资总体水平。”这个文件就更加明确地把确定绩效工资水平的职责交给地方了。文件还要求，“各级人力资源社会保障、财政部门综合考虑相关因素，核定本级政府直属及各部门所属事业单位的绩效工资总量，对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法。”这个文件的行政层级更高，且是对整个事业单位的工资收入分配改革提出的要求，把事业单位的绩效工资总量以及水平还有管理办法的确定等职责，都明确交给了地方政府及各级人力资源社会保障和财政部门。从文件的具体表述看，中央只是把绩效工资相关的管理职能下放给地方，为什么说这一时期地方在工资管理中起到了主导作用呢？首先，绩效工资在整个工资中占的比重很大。由于在2006年前后的几年，部门、地方、单位自行发放的津贴补贴大幅度增加，在改革后，机关都作为规范津贴补贴，事业单位都作为绩效工资，这样一来，绩效工资在整个工资中的比重大幅度增加，成为工资的重要甚至主要组成部分。而绩效工资的水平是由地方确定的，大部分工资就是地方确定的了。第二，绩效工资的管理办法由地方确定。文件要求“对不同类型事业单位探索实行不同的绩效工资总量管理办法”，给了地方实行不同绩效工资总量管理办法的权限，各省市在如何确定事业单位绩效工资的管理办法上百花齐放，有的按行业，有的根据基数，有的参照公务员，有的探索与效益挂钩，中央对此基本不再管理。第三，地方近几年搞政府目标考核，公务员发年终目标考核奖，少则几千，多则几万，全部是由地方定的。事业单位有的按公务员标准发放，有的给政策自己创收，有的按公务员标准的一定比例发放，也完全是由地方政府决定。因此，虽然从管理制度上并没有进行大的改革，整个事业单位的工资制度还是中央确定，基本工资还是由中央统一调整，但由于绩效工资的水平确定、绩效工资的总额下达，全部是地方的职责，实际上，事业单位的工资管理权逐步向地方转移。从总体上看，事业单位工资的管理体制基本适应了不同时期对事业单位工资管理的需要。但是，我们必须看到，事业单位工资管理体制还存在许多值得研究的问题，特别是当前事业单位工资制度正处于深化改革特殊的时期，一些改革推进面临很大的困难，这不能说与工资管理体制没有关系。主要问题有以下几个方面。事业单位工资管理涉及中央工资管理部门、地方政府、行业主管部门和事业单位自身。各个相关方面到底管什么，分工是不明确的，这就造成了似乎都在管、但又谁都没管的局面。说谁都在管，是指各相关主体都有一定职责，都有一定发言权，都可以对事业单位工资做点什么。说谁都没管，是指谁都没责任，愿意做则做，不愿意做，也无法追究其责任。从目前的实际情况看，地方实际上已经承担了事业单位工资管理的重要职责，这是客观现实。从管理体制来看，并没有对事业单位工资管理进行通盘的考虑和规划，并没有对事业单位工资管理进行全面分工，并没有对各方面的权限与责任作出明确规定，也没有进行过统一的管理体制改革。因此，目前的管理体制是磨合出来的，是不清晰的，各地的差异是非常大的。最主要的问题是，事业单位工资管理工作缺少相关的责任主体。比如说义务教育学校老师工资不低于当地公务员的工资收入水平，法律都已经规定了二十多年了，仍然没有得到很好的落实，其中最根本的原因就是责任主体不明确。有责任心的地方，在给公务员发放年终目标奖时，就主动考虑了义务教育老师的问题，一并统筹妥善解决；而责任感不强的地方，就以义务教育老师没有目标考核为借口，完全不予以考虑。笔者最近在吉林的一个边远地区县调查，这个县的重点高中校长反映，高中的教师工资不仅低于公务员，还低于义务教育老师，学校的教师人心浮动，队伍极不稳定。为了支持重点高中的发展，除了国家规定一般的生均拨款和其他拨款外，县里还专门给重点高中拨款200万用于提高老师的待遇，但是这个钱拿到后，学校却不敢发，因为找不到依据，怕被查。县委县政府拨款给学校的权力是有的，但却没有明确他们统筹整个事业单位工资收入的权限和职责。一边是有钱不敢发，一边是工资偏低人才流失，这非常典型地反映了事业单位工资管理责任不清的问题。分工不明确，管理出现混乱是必然的。整个事业单位的政策缺少统筹考虑，该管的没管住该放的没放开。在事业单位和公务员工资保持基本平衡方面，缺少总的考虑。这些年来基层一直反映，基本工资等与公务员的基本工资大致相当，绩效工资与公务员的规范津贴补贴大致相当，那么，事业单位比公务员还少了这么几块收入：第一，法律规定公务员的第13个月工资，第二，公务员的车改补贴，第三公务员年终目标奖。到底哪些是事业单位应该有的，哪些是事业单位不应该有的，没有明确的规定。结果就只好各自为阵来解决，各地的政策极不统一，差别很大，造成了很多不必要的矛盾。这些问题都需要在明确职责的基础上，加强统筹，加强管理，妥善解决。缺少统一规定，撑死胆大的，饿死胆小的。2015年初，在调整机关事业单位基本工资时，冻结了机关规范津贴补贴的增长和事业单位绩效工资的增长，而冻结的时间也不明确。实际上这一时期内，机关以年终目标考核奖的形式，工资仍然在增长，而事业单位的绩效工资能不能增加却没有明确，这使得公立医院等一些效益在明显增长的单位很苦恼，不动绩效工资，明明单位绩效在明显提高，没法和职工交代；提高绩效，又怕违反了冻结绩效工资的规定。而这事也没有人能给一个明确的答复。结果是胆大的省市、胆大的单位就自行出台文件，把绩效工资与单位效益挂起来，效益提高，绩效工资增长；而安分守己的地方还在那里等绩效工资的解冻，相关事业单位反映强烈，意见很大。现在事业单位实行的是2006年工资制度改革建立起来的“岗位绩效工资制”，应当说，建立这个制度的建立是基于当时的认识；这个时候进行改革，也是基于《公务员法》要出台，并不是基于事业单位工资制度内在的需要。十多年过去了，对这一制度的利弊认识逐步清晰，特别是中央关于事业单位分类管理的要求，使事业单位工资制度改革的方向更加明确。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“改革机关事业单位工资和津贴制度”。但是由于管理体制不顺，分工不明确，各方积极性没有充分调动起来，相关的改革推进是相当缓慢的。公立医院的薪酬制度改革最典型。建立适应医疗行业特点的人事薪酬制度中央很早就提出来了，2013年11月正式列入十八届三中全会全面深化改革的重大问题决定，2014年5月国务院办公厅把建立适应医疗行业特点的人事薪酬制度作为《深化医药卫生体制改革2014年重点工作任务》发布，2017年1月人力资源社会保障部、财政部等四部委出台了《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》出台，2017年12月，四部委又下发了扩大试点的通知，但迄今为止，建立适应医疗行业特点的人事薪酬制度还是没有能取得令人乐观的成效，试点工作也还没有形成“可复制、可持续、可推广”的经验。思路很清晰，要求也比较明确，为什么试点没有达到预期的效果呢？一方面，这项改革确实有相当的难度，试点工作也遇到了很多困难，另一方面，也确实存在责任不明确而导致的工作力度不够的问题。根据中央对事业单位改革的总体要求，从充分发挥各个方面的优势、形成有利于加强事业单位工资的管理，有利于深化事业单位工资制度改革着眼，结合现在的基础，总结过去的经验，按照“下放权力、明确责任、加强协调，形成合力”的原则，对事业单位工资的管理体制改革，提出以下建议。中央提出建立符合行业特点的人事和薪酬制度，绝不是因为卫生行业特殊、公立医院特殊。建立符合行业单位的薪酬制度，是事业单位工资制度改革的一种思路，一个方向。公立医院只是在建立体现行业特点的薪酬制度的改革中走在前面。各行各业的事业单位实行一个单一的工资制度，是粗放的管理，与社会主义市场经济发展的方向不吻合。因此，未来事业单位的工资制度应当多样化，这种工资制度多样化是事业单位行业多样化的必然要求，当然这并不是说，每一个行业都要建立一个工资制度，大致相同的行业、性质相近的行业是可以采取同样的工资制度的。即使是这样，事业单位的工资制度肯定不再是统一的一个整体了，会有多个工资制度并存。建立符合行业特点的工资制度的方向确定了，谁来做这项工作更有利呢？毫无疑问，行业主管部门最了解行业的情况，由行业主管部门来负责建立符合行业特点的薪酬制度事半功倍。让教育主管部门去考虑建立什么样的工资制度最适合教师工作的特点，让卫生主管部门去考虑建立什么样的工资制度最适合医务人员的特点，让研究主管部门去考虑建立什么样的工资制度最适合科研人员等等，调动各主管部门的积极性，发挥各主管部门的优势，明确改革责任，加快改革进程。前面我们在回顾历史中已经提到，在中华人民共和国成立后的相当一段时间，部门在事业单位工作管理中发挥过重要作用。现在在新时期，提出发挥好部门在事业单位工资管理中的作用，不是简单的历史回归，而是新的时代新的需要。但是，部门在历史上发挥过重要作用的事实说明，在工资主管部门的指导下，部门也可以站在全局的高度，把相关领域的工资问题处理好。（二）地方负责控制好工资水平，平衡好事业单位和公务员工资的关系实际上，从2006年工资制度改革以来，地方就已经承担起了事业单位工资水平管理的任务，只是还没有从管理体制上予以明确。2006年工资制度改革两大任务，一是建立新的工资制度，二是清理规范津贴补贴。在清理规范津贴补贴的工作中，国家就注意进行分级管理，提出“两个积极性”：即发挥中央和地方两个积极性。工作中采取“下管一级”的办法，即中央负责对省直机关津贴补贴进行调控管理，省、自治区、直辖市以下各级机关津贴补贴调控管理由省、自治区、直辖市政府负责。省、自治区、直辖市政府要根据当地情况，制定本省、自治区、直辖市规范津贴补贴实施方案，对本辖区不同地区之间的津贴补贴水平进行合理调控，严格管理，将差距控制在合理范围以内。同时，要坚决维护中央政令的权威性和严肃性，同中央保持一致。［7］在这个基础上，后来实施事业单位绩效工资的文件，也注意充分发挥地方的管理积极性，要求地方对不同类型的事业单位实行不同的工资管理办法，由地方负责采取有效措施，促进形成所辖不同地区、不同类型事业单位之间合理的工资分配关系。此外，近几年地方开始发放年终目标奖，拉开了与事业单位的工资收入差距，出现了一些问题，中央近期专门发文，要求地方在对公务员发放奖励性补贴时，要及时考虑义务教育教师。这也体现了由地方来平衡公务员和事业单位工作人员收入水平的要求。因此，地方负责事业单位的工资水平，平衡公务员与事业单位的工资关系，这已经是现实，只是要在体制上进一步确认，使其更明确、更规范、便于检查和监督。目前，由于下达绩效工资总额遇到的困难，各个省市也在探索如何建立适合行业特点工资管理。虽然这些探索也很有意义，但地方这方面所掌握的情况、站的高度和能动用的力量，都无法和国务院的部委相比。因此，这项工作由中央相关部门来做比较合适。待未来管理体制明确后，地方可以不把重点放到各行业的工资制度上，只需要在相关部门研究确定、经中央工资主管部门批准的工资制度基础上，结合当地实际情况实施即可。事业单位内部分配是事业单位工资制度最后一环，也是最重要一环。所有的各种制度、各种政策以及项改革，都需要事业单位来落实。所以，事业单位落实好国家各项对事业单位的各项政策，搞好工资内部分配尤为重要。在相当长的历史时期中，事业单位都由国家确定具体工资标准及各项政策规定，事业单位没有分配权。事业单位的主要任务就是掌握国家的工资政策，并把这些政策一项一项地贯彻落实好。随着国家搞活内部分配政策出台，事业单位有了很大的分配自主权，特别是绩效工资制度出台后，占整个工资很大一个部分的绩效工资可以由单位根据绩效考核来分配。但相当多的单位并不适应这种情况，不会用这个政策，有的事业单位甚至不希望有自主分配这一块。因此，事业单位自己也要适应工资制度改革大趋势，运用好国家给予的分配自主权，把事业单位的工资收入分配搞活，搞好。未来除了一些完全跟公务员走的事业单位外，其他事业单位要么工资总额包干，要么与经济效益挂钩，不需要去争取政策，也不需要去争取指标。因此事业单位把主要精力用于搞好内部分配，坚持兼顾公平与效率，充分发挥工资的激励和保障作用，在部门的指导下，建立起符合单位特点、调动单位各类人员积极性的内部分配制度。（四）中央工资主管部门负责统筹事业单位工资工作和工资制度改革、协调各个行业和各个地区的工资关系中央工资主管部门要放权，不能什么都想管，什么都管不好。工资水平的管理放给地方这个已经是事实，只需要法律上进一步确认。符合行业特点的工资制度，要大胆放给行业主管部门。中央工资主管部门要把重点放到统筹和协调各个行业、各个地区的工资关系上。各个行业重点研究自己行业的工资制度和工资水平，但各个行业之间必须保持基本平衡，因此需要中央工资主管部门站在全局的角度，代表国家进行统筹。各行业主管部门提出的行业工资制度，特别是行业的工资水平，只有经过国家工资主管部门批准后，方可实施。同样，各个地区在管理本地区的工资水平时，也主要考虑本地区的情况和要求，需要中央工资主管部门站在全局的角度进行统筹，经审批后方可实施。对地方工资水平的审批，也可以采取只下管一级的办法。除此之外，中央工资主管部门还要研究整个工资制度改革的方向、原则，对一些大的政策问题提出要求。比如地方在执行义务教育教师工资不低于当地公务员工资水平的政策时，哪些项目应当计算在公务员的工资水平之中等地方重要的政策问题，应当由中央工资主管部门回答，以保证这项政策的权威性、统一性。当然，中央工资主管部门还有一个重要的任务，这就是要管理中央直属的事业单位。中央直属事业单位有1万多个，人数众多，情况比地方更加复杂。这是一件改革新产生的工作，原来的体制下，中央工资管理部门只需要制定全国的工资政策，中央直属事业单位就自然解决了。但现在的绩效工资总额或工资总额，是一种微观管理，非常具体，增加了中央管理部门的工作量。因此，中央工资主管部门下放权力后，不仅工作量没有减轻，而是更加重了，但是职能更清晰，责任更明确，重点更突出。［1］范恒山.中国事业单位改革探索［M］. 北京：人民出版社，2010.［2］陈少平.国家机关和事业单位工资制度变革［M］.北京：中国人事出版社，1990.［3］赵东莞.中国劳动人事年鉴1949-1987［M］.北京：劳动人事出版社，1989.［4］国务院办公厅秘书局、中央编委办公室综合司. 中央政府组织机构［M］.北京：中国发展出版社，1994.［5］国务院办公厅秘书局，中央编委办公室综合司.1998中央政府组织机构［M］.北京：改革出版社，1998.［6］国务院办公厅秘书局，中央编委办公室综合司.中央政府组织机构2008［M］.北京：党建读物出版社，2009.［7］何宪.中国清理规范公务员津贴补贴工作的回顾与思考［J］.中国井冈山干部学院学报，2019（2）.