“观念与制度的近代转型”专题
天下为“公”：民国时期县级公产管理制度与产权变迁
（照片为作者本人提供）
陈月圆
清华大学社会科学学院经济学研究所
（照片为作者本人提供）
龙登高
清华大学社会科学学院经济学研究所
原文刊于《社会》2023年第2期
摘 要：近代公产转型与基层公共事业、国家治理机制的演变紧密关联，并承载了“公”观念的变迁。本文从产权视角出发，以民国时期浙江县级公产管理制度为基础，考察公产转型的历史进程。民国成立后，县级公产被纳入地方自治机构统一管理，其有别于“官产”“私产”的产权性质得到法律的确认与规范。在国家政策变动与治理事务扩张的背景下，自治机构对公产的管理引发诸多问题。20世纪30年代中期，南京国民政府推动县级行政制度改革，逐步将公产纳入政府管理，“公产”的概念也随之扩展，并逐渐向政府财产偏移
作为特定的产权类型，明清时期广泛存在的各类公产在传统中国的基层公共事业中发挥了重要作用，有效弥补了国家行政的不足（龙登高等，2018）。清末以来，随着地方自治的兴起与基层行政制度的演变，公产制度逐渐转型，传统“官—公—私”并立的产权体系最终定型为“公—私”二元结构，公产制度的转型无疑是近代中国产权制度变迁的核心所在，也是理解近代“公”观念转型的重要线索。现有研究主要通过近代公产转型探讨基层治理体系变动，侧重点各有不同：一部分研究借助清末以来的“公产清查”与“庙产兴学”探讨国家政权建构与社会秩序变革，认为公产转型意味着国家政权的深入与政府职能扩展，士绅原有的社会治理功能因此被削弱（梁勇，2008；杜赞奇，2010：123；罗志田，2012；王先明，2017：78-99）；另一部分研究从财政史的视角出发，考察民国初期以县级自治财政为核心的公产管理，关注现代地方财政体系的建构（魏光奇，1998；汤太兵，2011；李继业，2013；吴滔、钟祥宇，2013）。上述以史实为核心的考察为理解公产转型提供了重要基础，但也存在如下问题：第一，已有研究大多仅将公产视为物质财产，对产权制度的认知相对不足，由此容易忽视转型进程中产权制度与观念的演化，进而导致概念混淆；第二，公产与国家的互动同时存在国家权力下沉与地方力量发展的双重维度，仅强调其中一方面，不利于理解互动的整体状况。由此，本文将广泛利用地方议会文牍、报纸、社会调查资料等，连贯、系统地考察民国时期县级公产管理制度的演变，进而探讨产权制度变迁的进程。作为特定的产权类型，公产的意涵超越物质财富本身，包含产权主体、受益边界、产权观念等一系列制度安排，从产权视角来分析有助于准确把握公产制度演变的脉络，厘清种种混淆之处。本文也将围绕基层公共事业转型，揭示公产与地方自治的内在关联，为理解公产与国家的互动提供整体性分析框架。因为各地公产的存量和管理情况差异较大，所以很难一概而论，而浙江省文化教育发达，民间公产积累丰富，也是国民政府统治的核心区域，以浙江为核心兼及其他省份的考察能够较好揭示制度转型的整体脉络。将讨论范围限定为县级公产的原因在于，县是传统王朝官僚体系与民间治理机制的交汇之处，县与县下的公共事务大多有赖于本地士绅、百姓的维系。另外，民国时期，县作为国家的基层行政单位，同时被视作推行地方自治的单位，自治与官治的张力尤为突出。通过对县级公产的考察，本文能够清晰展示公产转型与国家的互动。经济学对产权与国家关系的探讨通常集中于是否存在保护私有产权的法律，相对忽视现代私有产权之外的产权形态，在一定程度上简化了产权与国家的复杂关系。社会学的产权研究着力探讨产权的社会建构逻辑，关注法定权利之外产权得到社会认可的过程与机制（曹正汉，2008；刘世定，2019；王庆明，2021），有效扩展了产权理论的视野。有别于现代意义上的私有产权，公产作为基层公共事业的承担者，与国家的互动围绕基层公共事业展开，超越了法律的范畴。晚清以来，外部势力的冲击使得以新式教育为代表的现代公共事业得到高度重视，在国家行政能力有限的背景下，推动传统民间公产向现代公共事业转型的策略得到广泛应用（陈月圆、龙登高，2022），并在清末和民国时期地方自治的实践中进一步延续。围绕基层公共事业的转型，本文同时也能够在政治参与、官绅关系的传统视角之外为理解近代地方自治的成效与困境提供新的解释。
公产转型的进程也折射了公观念的历史演进。传统中国的“公”经历长期演化，涵义丰富。除政治、道德、原理等层面外，明清时期的“公”具有“私有集积的共同所有”的意涵（沟口雄三，2011：276-277），体现在以公产制度为基础，满足特定群体共同需求的经济实践中。关于近代“公”观念转型的研究多从国家政治的视角出发（刘畅，2003；张锡勤，2005；黄克武，2016：14-39），对落实于民间经济实践与产权制度中的“公”关注不足。以公产转型为基础，探讨作为产权观念的“公”的演变，将会有力补充已有研究。本文认为，清末和民国时期的鼎革并不意味着公产的衰亡，民国成立之后，公产被统合至地方自治机构，其有别于“官产”“私产”的产权性质得以延续，并受到法律的规范。作为传统民间公产“现代”形态的地方自治，被政府赋予了推行现代公共事业的职责，并在此过程中面临内外多重因素的冲击，与政府、民众的矛盾逐渐深化。20世纪30年代中期以来，南京国民政府在强化中央集权与资源汲取的需求下推动基层行政制度改革，依托自治的公产逐渐转向政府管理，“公产”的概念向政府财产偏移，以特定群体共同需求为核心的“公”观念随之扩展，与“公”代指国家、政府的传统意涵最终融合。
明清时期的公产是指由民间组织所有，用于满足特定群体公共需求的财产以及相应的产权制度。其中，书院、善堂等公产通常源于本地士民的捐赠，服务于本地百姓的公共事业，在习惯上被称为“地方公产”。在晚清西学传入的背景下，这种由本地士绅、百姓兴办基层公共事业的制度实践被学者视为地方自治的本土形态（黄东兰，2004；沟口雄三，2014：260-262），提拨、整合此类公产兴办自治几乎成为时人共识。1909—1910年，清政府分别颁布《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，将学务、卫生、道路工程、农工商务、善举等“向归绅士经理”之事及相应的公款公产纳入地方自治统筹（故宫博物院明清档案部，1979：726），并在各地清查公款公产（浙江谘议局，2017）。尽管清政府旋即覆灭，自治未及推行，但整合民间公共事业来推行自治的构想对民国时期公产管理制度与产权变迁产生了深远影响。（一）公产制度的延续与规范
民国成立初期，百废待兴，如何界定公产的产权并明晰管理职责成为时人面临的一大问题。杭州府治所在地钱塘、仁和两县在民国成立后合并为杭县，原有府学、仁和县学、钱塘县学学田的产权引发争议，杭县县知事认为，尽管府、州的县学作为国家机关，拥有的学田在理论上应属官产，但各地学田所征收的田租通常超过额定数目，其中一大部分学田来自本地士民捐助，因而不能完全被视为官产。浙江省财政司对此表示认可，并规定各地属于官产的学田仍归属县政府，公产学田则归自治机构收管，并用于补贴全县小学经费（杭县县议会，2016）。此时，传统民间公产的产权及其服务公益事业的基本职能得以延续，并与地方自治的理念与实践有机融合。地方自治机构作为基层公共事业的经营主体，一方面具有整合、统筹本地公产的权限，原本分散创立并由民间自行管理的公产被统合至自治机构，公产内蕴的产权边界与区域范围也被落实至县、乡等自治行政区域。另一方面，自治机构的整合也维护乃至强化了公产原有的产权边界。1912年，富阳县议会（2016）在反对县政府将文庙列为国有财产时，即强调“文庙为阖邑公建，征信录俱在……吾邑文庙，当然为他县所有份，此理更不可解”，这里的“份”就是文庙原有的产权边界。公产因其公益性质而时常得到政府支持，比如，得到政府拨入的田产。海宁县议会（2016）对此进行了说明：政府将百姓因犯罪而被罚没入官的财产拨入县学，相当于将官产赠予人民。既然赠予已经发生，“公家”（指县学）也向国家承担了纳税义务，国家便没有自行收回赠予财产的道理。在这一制度框架下，官、公、私并立的产权体系跨越清末和民国时期的鼎革得以延续，公产与官产（政府财产）、私产（个人财产）的区别得到法律反复确认。1916年底财政部颁布的条例将“官”“公”二字视为“划分国家、地方之标准”，公产的核心要素在于，由“地方团体”作为经营主体，并被用于“地方公益事业”。此处的“地方”代指国家行政体系之外承担公共事业的自治组织与民间团体，而非相对于中央政府的地方政府。1922年颁布的《不动产登记条例》规定，条例的适用范围涵盖“一切官产、公产、民产”，其中，官署与公立机关分别作为官产和公产的管理者。（二）管理机构的曲折演变
如上所述，民国时期的公产管理制度变迁与地方自治的演进紧密关联。民国成立后，浙江省临时议会颁布《浙江省修订县自治章程》（汪林茂，2014a：662-663），各地陆续创建县议会，并将公产视为自治经费的主要来源，纷纷组织清查和整理。海盐县议事会（2020：341）认为，该县原有的公款公产大多由个别士绅掌握，由于缺乏监管，不免被挪用贪污，整理公款公产并将其纳入县议会的管理是“统一地方财政”的重要环节。各县整合、清查的公产包括公益、慈善、教育、祠祀等类别，具体取决于原有公产状况。杭县县议会（2016：203-217）将同善堂、普济堂、育婴堂等善堂财产纳入县自治经费，并由县参议会制定相关管理规则，富阳东门义渡始创于清顺治年间，1912年县议会成立后移交给县自治（富阳县议会，2017），永康县拥有的公产种类繁多，详见表1。
好景不长，地方自治推行未久即遭遇挫折：1914年，袁世凯宣布解散国会，随后下令停办地方自治并解散各省省议会。浙江省在停办自治后，在各县县公署设立自治办公处，由县知事任命自治委员接管自治事务与公款公产。直至1921年，浙江省各县陆续重建县议会，并以此为契机重新清查公产，并将其纳入县议会的管理。由于缺乏外部监督，自治停办时期的公产管理往往比较混乱，如金华县在自治停办后，公款公产虽然被县知事专门任命的“自治委员”接管，但接管后的账目并未正式公告（金华县议会，2017）。浦江县议会（2016）1922年清查公产时发现，月泉书院以极低的价格被自治办公处变卖。该书院于清光绪年间由士绅捐资修建，修建时各种建材花费白银2000余两，自治办公处将书院拆毁变卖时，仅将所有建材以30元的总价出售，并支付拆毁书院的工钱24元。新昌县议会（2017）也发现，在自治办公处移交的公产清册中，各块土地的面积、位置均难以核实，“是欲以一时扩清数百年之积弊，恐非经年累月不为功”。各县议会重建后，通过清查和整理公产，在一定程度上扭转了混乱的局面，如建德县议会（2017a）面临育婴堂、清节堂田租不清的状况，开始组织清查并制定了条例，规范田租征收。义乌、嵊县等地的自治机构由于公产原先的田租较轻，宣布加租三成。不可忽视的是，各县议会的职权与影响力有较大差异，萧邦齐（2021：170-172）认为，在经济不很发达的区域，自治机构仅具有名义上的重要性，基层公共事业实质上的主导者仍为当地的官员与少数社会精英。在浙江之外的其他省份，公产管理也普遍由自治机构负责。北京政府时期，中央政府虚弱，对各省的实际约束力相当有限，各省地方自治的推行状况不尽相同，相关机构的沿革也较为复杂。比如，江苏在自治停办后先委任士绅管理公产，后又成立地方款产经理处，而在1923年地方自治恢复后，先是取消款产处，将公产交由各县议会管理，旋即又恢复款产处（见表2）。此外，商会、劝学所、教育会等团体也承担了部分管理公产的职责。尽管名目各异，情况有别，但相对独立于政府，由本地士绅主导仍是各类公产管理机构的主要特征。
自治机构尽管承继了民间公产的制度实践，但其推行直接源于清末以来自上而下的国家政策，相对完全内生于基层社会的公产，与民众存在一定隔膜。与此同时，受中央政策反复和各地军阀割据的影响，各地自治推行的成效存在较大差异。情况较好的自治机构延续了传统公产对水利、教育、慈善等事务的参与，并逐渐涉及现代公共事业，取得一定成效（周松青，2005：136-138）。在推行状况不佳的地区，自治机构时常陷入与各级政府、本地士绅的纠纷（魏光奇，2004：107），比如，就特定公产的产权归属、管理权限等问题引发矛盾（沈洁，2016；佐藤仁史，2017：155-164；黄素娟，2018）。自治机构与传统公产的管理者也容易相互误解，乃至敌视，在形式上表现为士绅群体的冲突与分化。1912年海盐县议会与该县积谷董事徐士培的诉讼就是一个典型：海盐县议会指控徐士培侵吞公款，但他予以否认，在徐士培已详细解释并清查账目无误的情况下，县议会仍未采信，甚至将账目追溯至20年前其伯父徐用福担任董事期间，最终省政府判决徐士培无罪。徐用福在清同治、光绪年间长期参与办理书院、育婴堂、积谷等地方公益事业，在当地具有较高声望，该县二十余名士绅为此联名上呈省民政司，指控县议会无故苛责，同时感慨：“以担任义务尽心地方如此，而身后反受挑剔，并欲科罚，则此后经理公务者，谁不灰心？”（岳钦韬，2020b：341）此处不容忽视的是，科举制度被废除后，政府对士绅的控制力大幅度减弱，“基层权力的头面人物”更多凭借自身实力而非效忠政府来获得权威（邱捷，2003），士绅争夺乃至侵吞公产的情况因此更为突出：江苏吴县的丰备义仓和工巡捐局在20世纪20年代前后陆续爆出管理士绅腐败的丑闻，引起社会的强烈不满（李继业，2013）；河南各县公款局局长“或因收支不实，被人告发，或因支配偏枯，致伤感情。总计全省，发现以上情事者，十居七八”。（三）地方自治的制度局限
国家政策的冲击与人事纷扰直接影响了公产管理的成效。然而，仅仅停留于此并不足以理解公产与自治变迁的制度脉络。以自治机构为主体的公产管理面临的核心问题在于现代公共事业与传统产权制度之间的摩擦。地方自治的制度设计较大程度承继了公产原有的产权逻辑与经营方式，社会变革与推行现代公共事业的需求却对传统经营模式形成冲击，二者形成矛盾的状态。制度局限与政策冲击、人事纠葛互相连结，导致种种纠纷。1. 有限整合
地方自治尽管被赋予整合本区域民间公产的权限，但并未破坏公产制度本身。明清时期的民间公产源于本地士绅和乡民对公共需求的自发满足，具有特定的产权归属与受益范围，这一原则可被称为“谁出资、谁受益”。清末民初的地方自治认可并尊重公产原有的产权边界，根据《城镇乡地方自治章程》，自治机构吸收的公产“以向归本地方绅董管理者为限”，即在传统上被视为本县或本乡所有的公产，才能被统合至县自治或乡自治，县自治无权统合本县之内某一乡的公产（故宫博物院明清档案部，1979：738）。江苏南通县的书院、积谷、保婴等公产在县议会成立后由议会统一管理，县下各市、乡的公款公产仍保持原有的产权归属。由此来看，自治机构对公产的整合仍存在一定限度，比如，明清时期同样被广泛称为“公产”的族产就不在各级自治的提拨范围。未被纳入自治机构的公产仍维持原有的产权形式与经营方式。对公产而言，产权的界定主要源于民众的实践，并不单纯依赖政府与法律的规范，社会认可在产权的维系中发挥着重要作用。近代以来，急速的社会变革与推行现代公共事业的需求使社会各界对公产的认可逐渐分化，比如，被百姓用于迎神赛会、满足文娱需求的祠庙公产，在政府官员与知识分子的眼中则为“无益”“迷信”，将此类公产用于新式教育事业实属应当。政府与知识分子推行地方自治也是意图借此整合民间公共资源，推进教育、实业等现代公共事业，自治对公产的整合因此不时逾越产权边界，出现误提公产或选择性提拨的情况。1912年，浦江县议会（2016）将政府此前拨入私立白石高等小学校的公产收归县议会，却未将拨入湖山学校的公产收回，私立白石高等小学校校长张永哲因此要求将公产发还，但被县议会拒绝。在自治组织虚弱、监管无力的背景下，“谁出资、谁受益”的原则更可能被个别人利用，成为满足私欲的借口，普明寺寺产纠纷正是其中的一个典型。永康普明寺历史悠久，南宋时期的陈亮（1987：278）曾在此读书并置办田产。1923年，吕俊凯等人申请将该寺收归县参事会管理，并将寺产用于自治经费支出。吕俊凯认为，普明寺产业来自陈、吕、黄、胡、朱五姓族人的捐助，他作为施主后人，自然拥有处置寺产的权利。吕俊凯等人申请提拨寺产的做法引起桥下庄村民的强烈抗议。村民们细数历代兴建、修缮的情况，指出普明寺自创建以后几经兴废，明代以来由朱姓族人出资重修，此后又历经多次维修，也均由本村朱氏宗族捐资，六百年来未曾间断，因此，普明寺实乃“桥下庄一村私有”的寺产。吕俊凯此前曾与桥下庄因争夺溪岸引发诉讼，此次申请提拨寺产实则是为了打击报复。最终，金华道尹公署结合《修正管理寺庙条例》和大理院判例，撤销了提拨普明寺寺产的提案。判决认为，普明寺产业来自元明时期的捐助，财产一旦捐出，捐资者后人即无权处置；而提拨寺产本不在县议会职权范围，县议会却“应退而不退，不应理而理，竟糊涂审查，越权通过”（永康县议会，2017b）。
吕俊凯等人与桥下庄村民均从“谁出资、谁受益”的逻辑出发，试图证明本方才是寺产真正的捐助者和出资人。为此，桥下庄村民在呈请书中强调普明寺为“桥下庄一村私有”，与传统上将寺庙财产称为“公产”的表述形成鲜明反差。对自治机构而言，在国家政策反复变动与士绅阶层衰落、分化的背景下，自治机构较易被“俘获”，成为争夺财产的利益主体，无法坚持原有的产权规则，从而引起大量纠纷。至于本身产权边界较为模糊的公产，最终归属通常取决于各方力量的博弈（王赫赫，2020：37-59）。2. “稳定”收入
自治机构同样延续了公产传统的经营方式。明清时期的公产收入主要来自土地、房屋等不动产的租佃、本金发典生息，以及针对特定群体的抽捐。其中，不动产的租佃与本金发典生息模式的核心在于借助市场机制获得稳定收入，依靠公产自身的力量长期维系公共事业。晚清以来，伴随着公共需求的不断扩张，租佃与生息所能得到的收入较为有限，而抽捐由于具有一定强制性，筹集资金较为迅速，从而在各地被广泛应用（夫马进，2005：483-484）。为了在国家财政之外筹集足够的资金，清政府将“本地方公益捐”与公款公产一起纳入自治经费，赋予自治征收捐税的权利，使其成为事实上相对独立的财政主体，上述原则在民国时期得以延续。海盐县议事会（2020：346）强调，自治机构“与国家同为财政上之主体……即以财政上之收入、支出充自治团体之一切行政费用”。浙江各县自治征收的捐税主要包括来自地丁银附加的“县税”以及各类杂捐杂税，二者之和占自治总收入的比重通常超过50%。对于以田地、房屋、本金形式存在的传统公产，尽管各县屡次通过加租加息等方式增加收入，但其收入占比多则超过30%，少则不到10%（参见表3），随着捐税收入的增长，其重要性逐渐弱化。
自治收入中捐税的扩张，一方面与公共事业发展的整体趋势相关，以租佃与生息获得稳定收入的经营模式不足以应对不断增加的公共事务与自治机构支出，另一方面，科举制度的废除与民国时期的战乱使得上级政府无力监管以本地士绅为主导的自治机构。在监管无力的情况下，捐税征收容易泛滥，成为百姓不堪重负的“苛捐杂税”，进而引发治理风险。有别于“体制外”的传统民间组织（周黎安，2022），民国时期的自治机构具有“半体制化”的特征，其征收捐税的权力得到制度认可，与政府在税收上的竞争大为强化。公产或自治机构与国家的关系因此从合作转向竞争。上述趋势延续至南京国民政府时期，推动了公产管理制度的进一步转型。相较于军阀割据的北京政府时期，1927年成立的南京国民政府在形式上实现了全国统一，中央政府的影响力大为加强。在基层治理领域，南京国民政府尽管在名义上始终没有放弃地方自治的政治理想，实践中却出于整合财政和汲取资源的现实需求强化了中央集权，在外部军事竞争的压力下，后者最终占据主导。依托地方自治的公产由此逐渐被整合进行政体系，“公产”的概念也随之拓展。（一）“训政”之下的公产管理
近代中国的地方自治思想融合了西方学说、历史传统等多种因素，在不同群体、不同时期呈现为不同面貌。早在1906年，孙中山等革命党人便将地方自治作为建设国家的政治目标，并在此后不断完善（马小泉，2005）。孙中山将地方自治视为立国基础，主张以县为单位推行自治。但考虑到国民并不具备选举、自治等经验，他主张在革命完成，权力收归军政府后，再由政府派员到各县协助人民完成人口、土地调查筹备工作，然后再推行自治，即所谓的“军政、训政、宪政”三阶段。上述构想深刻影响了国民党的基层治理体系。1928年南京国民政府颁布《县组织法》规定县政府在省政府指挥、监督下处理全县行政事务并监督地方自治事务；县政府在下设各科的同时也下设承担自治事务并相对独立于县政府的财政、教育、建设、公安等局（魏光奇，2005），县预算决算与公产处分等事务则由县长、各科科长、各局局长等人士组成的县政会议审议。在这一背景下，南京国民政府前期浙江各县的公产管理机构同样兼有“自治”与财政双重要素。南京国民政府成立之初，时人认为原有的公产多为土豪劣绅把持，难以有效推行自治，浙江省政府为此于1927年在各县设立管理县公款公产的委员会，接收、清查、管理“县有之公款公产”，并于1929年划归各县财务局（后改称“财政局”），改称为“县公款公产保管委员会”，组织结构与此前大致相同（本文均简称为“款产会”）。相似的是，各县同时设有“管理教育款产委员会”，管理学田等教育公产，育婴堂、清节堂等“各地方原有之官立、公立慈善机构”也被统一纳入救济院。款产会并不等同于政府机关，其性质与组织延续了自治机构的特征。根据章程，各县款产会设委员五至七人，委员为名誉职，任期一年，由县长召集地方团体代表选任“本县诚实、公正、具有财产上之信用者，依照定额加倍推选”，报省民政厅、财政厅核定后由县政府聘任。在1930年浙江省各县的444名委员中，68人拥有贡生、监生等清代科举功名，71人曾在北京政府时期担任县自治委员、省县议会议员，或兼任教育局长、小学校长等职，其中大部分委员拥有专门学校、中学及以上学历（参见表4）。款产会管理的公产是指由“地方所有”并用于“地方慈善事业”的公产，大多承继自清末以来的各类自治机构，比如，遂安县的学田、节烈祠、养济院等公产始创于清代，北京政府时期曾先后由自治办公处、县参事会接管，南京国民政府成立后移交给款产会，经营方式也延续了传统的不动产租佃与本金生息的模式。在赋税科则上，公产按照一般民田的标准向国家纳税（蔡文国，1977；胡冠臣，1977），根据当时的调查，此类学田的租金普遍较低，甚至不足以缴纳赋税（李盛唐，1977）。上述具有自治色彩的公产管理机构在南京国民政府成立初期广泛存在，江苏吴县县长王引才（1929）在为该县公款公产管理处《年刊》作序时强调，“此公款公产非国有、非省有，而此管理处即自治范围内之一经济团体”。
款产会的另一属性是县级自治事业的财政机关，统筹教育、实业、慈善、治安等各类自治事务的收支，制定全县预决算。与北京政府时期的县议会相似，自治事务与相关机构的扩张推动地方捐税收入占比不断提升，款产会作为财政机构的属性进一步得到强化。1927—1931年，杭州市财政征收的各项捐税从25万余元飙升至100多万元，此时公产租金仅从1.2万元上涨至1.6万元（建设委员会调查浙江经济所，1932：52-54）。浙江省内各县款产会与教育款产委员会60%以上的收入来自地方捐税，来自公产的收入比重大致在10%—30%左右（参见表5）。
而在推行“训政”的背景下，款产会对自治财政的管理受到省、县两级政府较为严格的监督与约束。根据规定，款产会编制的预算需经县长核准，并呈送省政府备案；每月收支需定期呈送县政府，并由县政府转呈省民政厅；款产会委员由各县选任后，需呈报省民政厅核准。款产会也无权直接处置公产，如需变卖公产，应在提交县政会议后呈报省财政厅、建设厅共同办理。北伐战争结束后，国民党在各县建立县党部，各县原有的县议会、参议会经费大量被用于县党部经费，县党部同时派出监察员介入公产管理（王才友，2020）。随着国民党基层组织规模的扩大，经费需求随之增加，双方矛盾逐渐加剧。温岭县编制1927年预算时发现，该县各项收入总计8982.8元，支出总计14301.35元，其中，县党部一年的支出就高达10700多元，超过本县的全部收入。根据1929年各县公款公产支出的统计（参见表6），县党部经费多的占该县自治财政总支出的50%，少的不到10%。事实上，政府对款产会的管理并未取得预想成效。省政府三令五申要求各县款产会上报每月收入，但仍有部分县迟迟不上报。公产的支配更多取决于各方博弈的结果，比如，嘉兴县政府以添置枪械、子弹为由要求县款产会拨给警察经费，并借用其他公款共计5700元，而款产会仅同意借出3200元；县政府委托款产会募集卷烟公债，款产会予以拒绝，仅同意以委员的私人身份进行帮助。倘若政府官员强势，以士绅为主体的款产会往往无力抗衡，比如，丽水县款产会名义上拥有教育局、育婴堂、贫民习艺所、浮桥田租等公产，但各项公产实际上是由县政府财政科掌控，未向款产会移交，相关账目也不曾公开。款产会委员为此多次与县财政科交涉，但毫无结果，原因在于历任县长已将公款公产挪用来弥补县政府的财政亏空（李盛唐，1977）。
“训政”时期的款产会在政府监督下发挥了自治财政机构的职能，以待正式推行“宪政”，实现自治。在这一阶段，款产会主导的自治财政与县政府主导的国家财政同时存在但相互独立，类似于“双轨制”的状态（魏光奇，2005）。县政府与款产会分别征收作为国家财政收入的“田赋正供”与作为自治收入的各项捐税，二者并未有效协调。甚至在款产会之外，其他自治机构也有权征收捐税，形成“税出多门”的局面。比如，建德县地方预算由款产会、教育局、公安局分别编造，全县没有统一的预算（胡冠臣，1977），胡次威（1935）也观察到在一县之内同时存在四个机构征收杂税的现象。对于中央政府而言，游离于国家行政体系之外且有权征收捐税的机构大量存在，这使得捐税的种类与额度不易统筹，在给百姓带来较大负担的同时，也不利于上级政府汲取资源，捐税过重引发的治理风险更需要上级政府承担，因此，中央政府与知识界都试图整理财政，统一收支。1930年，江苏的一篇社论便倡议将各县公款公产管理处与财政局归并，以强化县级财政的统筹（孔充，1930）。在外部军事竞争压力骤增的背景下，政府整合财政和强化资源汲取的动力显著提升。1932年12月，南昌行营颁布《剿匪区内整理县地方财政章程》，规定鄂豫皖赣“剿匪区”各县由县政府设立财务委员会，统一管理“县有之教育、团防、自治、慈善各款以及其他一切县有之公款公产……原设之公款收支及公产管理之机关，概由财务委员会接管”，财务委员会的委员除财政科长或财政局长外，还包括由县长选任的法人团体代表或公正士绅。这一措施很快在各地推广，浙江于1934年6月28日至7月17日召开由全省县长参加的财政小组会议，会议决定参照“剿匪区”整理县地方财政章程，改设财务委员会（张淼，1934），并于1935年6月正式颁布章程。财务委员会成立后，各县款产会管理的公产与地方捐税全部移交，款产会作为自治财政机构的使命宣告结束。县政府对自治财政的整合固然有助于提升行政效率，但也在某种程度上背离了地方自治的政治理想。对于南京国民政府而言，无论是出于真诚的目的还是合法性的考量，都无法放弃地方自治的国策。为此，1932年的全国内政会议将县确定为“省以下之行政区域，同时兼为自治团体”，规定训政时期的县政府具有“扶植自治”职责，直至实现自治（程方，1939：55）。在这一解释下，统一财政等“充实县级行政”的工作与推行地方自治不再矛盾。实际上，划定自治区域、组织乡镇选民大会等自治筹备工作进展缓慢（魏光奇，2004：188-195），南京国民政府为此于1934年4月颁布《改进地方自治纲要》，强化政府对自治工作的指导。纲要强调，训政时期的县市行政经费不能与自治经费强行分离。对此，孔飞力（1998：392）评价说，孙中山“真诚希望有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在1928年以后巩固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容”。
抗日战争爆发后，政府整合、汲取资源的需求进一步强化，“训政”被无限期延长。1939年国民政府颁布《县各级组织纲要》规定县为地方自治单位，并于1941年11月颁布《改定财政收支系统实施纲要》，将全国财政收支划分为国家财政和自治财政，延续了“以‘自治’名义强化政府统筹”的一贯思路。此时的县虽然在名义上成为自治单位与独立的财政单位，但县长仍由政府任命，并承担中央政府、省政府委办事务，仍处于国家行政体系的末梢（魏光奇，2004：220-221）。国家财产与自治财政两级体制的确立进一步强化了中央对资源的汲取，通过不同税收的分配，中央政府可在战时集中更多资源。在1941年改定财政系统后，浙江各县财政中自治捐税、附加收入与地方财产事业等收入的占比由1942年的49%下降至1945年的25%，不得不大量依赖上级政府拨补与非正式、临时性的摊派(尹红群，2006)。在自治的名义下，县政府管理公产的权限得到进一步确认。1943年，国民政府要求各县组织公有款产委员会统一管理公产，委员会设委员九到十一人，由县长、县党部书记长、县政府各科科长兼任，参与其中的地方绅士仅有一两名，对比此前的款产会与财务委员会不难得知，公产管理已实际由政府主导。县政府在本级政府税收不足、支出大增的窘境下，积极组织清查公产增加收入，与清末以来由士绅主导，以兴办自治为目的的公产清查存在明显区别。江西龙南县县长郭培师（1941）向民众宣传时表示，“在此民族国家生死存亡，一发千钧的时候，我们只有有钱出钱，有力出力，方能争取最后胜利，否则，民族国家，既已根本灭亡，那里还有寺庙会，那里还有族祠房呢？”伴随着基层行政制度改革与公产管理制度演变，国家政策中“公产”的意涵逐渐拓展并囊括了传统意义上的“官产”（政府财产）与“地方公产”。根据1943年国民政府颁布的《清理各县市公有款产暂行通则》，应清理的公产包括县市及所属机构、乡镇及自治团体管有的公产，以及公立学校医院、人民捐献、荒废寺庙、户绝归公等不动产。至抗日战争胜利后，“公产”的概念在人们眼中已经逐渐等同于政府财产。仍需说明的是，近代公产制度与产权观念演化的进程在不同地域、不同群体中并不同步。湖北省早在20世纪20年代就将营产、旗产、官产等各类原属官府的财产统称为“公产”。三四十年代的学者在引介西方社会科学概念时，也不自觉地将政府财产译为“公产”。对于普通百姓与地方士绅来说，公产与国家/政府财产的区别以及“谁出资、谁受益”的传统产权逻辑仍长期被广泛认可，直至40年代末，基层社会仍存有大量宗族、会社的公产。国民政府历次对公产的整合与改造不可避免地引发大量冲突（龚汝富，2009；李先明，2019；陈明华，2020）。尽管如此，就产权制度演化的整体进程而言，政府的控制与影响不断增强，民间公产的衰落与“公产”概念扩展的趋势已难以逆转。实质论的产权观将产权视为系统性的制度安排，具有经济、社会、政治、文化等多重权属，产权制度的转型也不能与政治、经济、社会等整体制度背景相割裂（张小军，2007）。明清时期公产的发展与人口增长、商业繁荣引致的公共需求增加紧密关联，经历了长期演化，形成整体性的制度安排，公产与国家的互动围绕基层公共事业展开。近代公产转型的意涵也不局限于物质财富的层面，本文的考察清晰展示了民国时期县级公产管理制度与产权变迁的历程，为理解近代公观念转型与基层治理机制变迁提供了源于民间经济实践的制度线索。与明清士大夫思想中代表抽象、一般性经济权利的“公”有所区别，百姓日常生活中的“公”更多体现为特定群体的共同利益，沟口雄三（2011：75）称之为“各小家庭之间共有权利和利害的互联关系”。善堂、水利、义学、社仓等事务被时人视作“公益”（武洹宇，2018），本文讨论的公产之“公”也具有上述代表群体共同利益与共同财产的含义。自晚清以来，在外部竞争加剧与西学传入的背景下，公产之“公”与欧美地方自治理念融合。以传统民间公产为基础推行自治，被知识界视为推行现代公共事业和培养公民意识的强国之路（攻法子，1960；康有为，1960）。民国初年，法律一度将由地方团体掌控并用于地方公益事业的公产界定为“公有财产”，并与政府掌控的“官有财产”有明确区分。由此，近代的地方自治实践既承继了民间之“公”的经济与产权意涵，也被赋予了自下而上建构国家的政治理想，与政府相对独立的传统民间公产相比，自治与国家的连接得以强化。有别于将地方自治作为“民主路径”的理想，地方自治在现实面临的问题很大程度上源于作为“治理工具”的角色（吴毅、李德瑞，2007），即整合传统公产和推行现代公共事业的使命。无论是新式教育、警察等现代公共事业的推行，还是正规化、科层化的自治机构（张启耀、王先明，2012），与传统公共事业相比，所需开支均有大幅度增加。以不动产租佃为核心的传统经营模式不再能满足相应需求，在自治收入中的重要性逐渐让位于捐税增收。上述经营模式的转换引发了官治与自治的结构性冲突：“半体制”的地方自治与政府在税收上的竞争大为强化。对政府而言，推行自治的本意在于将政府无力承担又亟需推行的现代公共事务交由民间解决，以弥补正式行政体系的不足。而在自治与政府的竞争加剧的情况下，再加上军事竞争压力的催动，政府将自治纳入行政体系加以统合，因而成为情理之中的选择。将二者的冲突视为传统官绅冲突的延续或“国家政权下沉”的结果性现象（张静，2001），事实上会忽视制度转型带来的新变化。
国家对县级公产与自治的整合推动“公产”概念扩展，反映了作为产权制度之“公”的演进。就“公”观念本身而言，传统中国“公”的内涵丰富而驳杂，近代多样化的思潮与“公”的不同含义相互交错，落实于不同的政治经济制度。晚清以来，“公”的普遍性、道义性内涵逐渐与社会主义思潮融合，形成了强调自由平等、限制私利、追求民众普遍性生存权利的理念（沟口雄三，2011：40），意在平均地权，实现“耕者有其田”的土地“公有”也成为革命者的政治理想。南京国民政府成立后，“公有”的政治理想逐渐落地，1930年国民政府颁布的《土地法》规定，“中华民国领域内之土地，属于中华民国人民全体所有。其经人民依法取得所有权者，为私有土地”，“凡未经人民依法取得所有权之土地，为公有土地”。国民政府掌控资源和应对军事压力的现实需求使得国家的影响力不断增强，1938年9月司法院颁布的司法解释强调，无论是政府还是地方自治团体的“公有”土地，其所有权均属于国家。结合“公”观念转型的不同线索，可见“公”代指朝廷和国家的初始含义在近代与民众普遍的政治经济权利结合，以特定血缘、地缘群体为核心，具有特定边界的“公”也在国家整合财政、强化控制的压力下融入其中。伴随着“公”的演化与扩展，由民间自发创办并服务于特定群体的基层公共事业逐渐被纳入国家行政体系，成为现代国家的职责，并服务于国家目标。上述结构性转型的趋势延伸到了当代：就土地制度而言，当代的公有制包含全民所有制和劳动群众集体所有制两大类，全民所有即国家所有，集体所有中的“集体”则有别于国家，代表特定群体的公共利益并承担相应公共事务。与分散、自发经营公共事业的传统公产有所区别，20世纪50年代以来，生产队、合作社对农田水利、基础教育等公共事务的参与受到国家的统一规划、监督与动员（李文、柯阳鹏，2008；张佩国，2015）。本文基于产权理论的视角，从民国时期县级公产管理制度出发，探讨公产制度演变的历史进程，在有效深化关于公产认知的基础上，为理解近代“公”观念的变迁及基层治理机制演变提供了独到的线索。传统民间公产的产权逻辑与经营方式在民国时期以地方自治的形态延续。地方自治在推行中所面临的问题及外部环境的变化进一步推动了“公产”的转型。20世纪30年代以来，公产与自治逐渐被纳入行政体系，“公产”的概念也逐渐扩展，上述变迁所带来的影响长期持续。尽管传统“公产”制度如今已不复存在，但所蕴含的“以地方之人办地方之事”的公益原则与实践仍在当代以不同的形式出现。