（连载）克里斯滕森 T.（文）陈思丞（译）| 比较视野下的中国中央政府机构改革: 视角、经验与反思（上）
比较视野下的中国中央政府机构改革: 视角、经验与反思
克里斯滕森 T. 文
陈思丞 译
（挪威奥斯陆大学）
(清华大学公共管理学院)
引文参考：克里斯滕森 T. ,陈思丞. 比较视野下的中国中央政府机构改革: 视角、经验与反思[J].公共管理评论,2020,2(01)：175-202
摘要
本文基于变革性理论研究路径对中国中央层面的机构改革过程进行了研究。研究表明,驱动改革的通常是政治领导以及周期性的政治事件。改革进程反映出文化上的路径依赖现象,也包括文化对改革的内在抵制。与西方的改革经验相比,中国改革具有一些独特特征,例如,党的领导、传统文化以及复杂性等。同时,中国又从西方借鉴了一些结构性和文化性的解决方案,并使其适应中国特色。中国的改革进程用层叠的方式体现出了“新公共管理”和“后新公共管理”的混合特征。
关键词
政府机构改革;路径依赖;变革性分析路径;新公共管理;层叠
一、 引言
自从 1970 年代末中国实行改革开放以来,中央政府已经经历过八轮机构改革 (Tian & Christensen, 2019)。尽管并不是每次改革都是重塑政府组织的巨大变革, 但是中国这几轮的机构改革已经远远超过西方国家通常所经历的改革实践 (Christensen & Lægreid, 2007)。公共部门的改革过程总是纷繁复杂的,涉及的文献涵盖改革的动因、改革方案设计、政策执行和改革效果等几方面的问题(Christensen and Lægreid, 2002; Pollitt and Bouckaert, 2017)。探讨中国情境下的机构改革需要关注三个方面的问题:第一,关注中国机构改革的技术环境和制度环境。根据 Meyer and Rowan (1977)开创性的工作,一个公共组织的环境由技术环境和制度环境组成。技术环境意味着改革可能由于社会、技术、经济或政治等因素的整体变化所带来的外部压力而引起。而制度环境更多遵从的是新制度主义的逻辑,即强调全球化、理性主义、标准化运动的影响,并以象征、符号、风尚和时尚等代表合法性机制的词语为标签(Meyer et al. , 2006)。第二,关注外部环境压力与中国情境的兼容性。无论是来自国内还是国际的外部环境压力,最终都会被本国的政治传统和行政惯例所过滤和改造,因此探讨外部压力影响的时候必须讨论其与本国文化的可比性和兼容性 (Brunsson and Olsen, 1993)。对于中国改革一个经常被提及的观点是,所有关于中国改革或者变迁的过程都是具有中国文化特色的(Lan, 2000)。事实上如果外部压力与一个国家的文化和制度传统不同,那么改革将很难推行。而一个良好的文化适应性能够让改革过程和执行过程不费吹灰之力(Pollitt and Bouckaert, 2017)。现实中,改革过程往往充斥着外部改革压力被本土文化选择、过滤并且最终改造的过程。第三,中国的机构改革具有很强的工具性特色,这就意味着高层政治和行政的领导者在机构改革过程中起着重要的作用(Hammerschmid et al. , 2016)。中国的高层决策者可能发起并推行改革,这一做法在多党轮流执政的国家并不常见。中国的高层决策者也可能直接参与到机构改革的部门利益调整的谈判过程,这与欧洲非威斯敏斯特(non-Westminister)体系的国家颇为相似(Greve et al. , 2016)。不过影响这些改革动议成败的关键在于,决策者对于政治和行政体系的控制程度,以及他们的理性决策能力即他们是否对政策目标和政策工具有清晰的思路 (Dahl and Lindblom, 1953)。
在比较全球改革过程中(本文比较的是中国和西方国家的差异),人们总是将重点放在趋同(convergence)或趋异(divergence)的两种过程中。趋同过程往往与全球化或国际化的过程相关,正如新制度主义理论所描述的那样,这一过程正在创造结构、文化和符号特征等方面的趋同;趋异过程往往与文化的特征和兼容性有关(Wright, 1994; Christensen and Lægreid, 2007);从工具性视角看,如果工具性解决方案被各个国家广泛接受,那么采用相似的解决方案就会导致趋同。但如果国家与国家间的结构性差距很大,则工具性因素也可能导致趋异。
因此,本研究将讨论以下研究问题:
• 就驱动力而言,中国中央政府机构改革的主要特征是什么？
• 它们与西方的改革措施相比,尤其是和那些受到新公共管理运动(NPM)和后新公共管理运动(post-NPM)浪潮推动的改革措施相比,有什么异同?
• 如何基于一种源自组织理论的关注环境、文化和工具性因素的变革性分析路径,来理解改革的特征和过程?
本研究并不计划像其他研究那样,对关于中国中央政府机构改革的过程进行回顾,而是聚焦在过去十年我与中国同事关于相关议题的八项实证研究和二手文献上①。当然本文的目标也不是回顾上百项关于西方的改革的研究,本文所回顾的西方文献是与本研究比较相近领域的主要工作。在随后行文过程中,本文首先呈现基于改革过程的变革性分析路径,然后基于我们的部分研究指出中国改革过程的主要特征,最后比较中国改革与西方改革的异同。
① 请看参考文献列表中所选的文章,并通过这些论文的引文了解关于中国机构改革的更加具体的信息。
二、 研究公共部门改革过程的变革性分析路径
本研究所采用的用于分析公共部门改革过程的分析路径的起点是,改革的组织和制度的驱动力可以被理解为是由环境压力、政体特征和历史制度背景混合影响的产物(Christensen and Lægreid, 2002; Pollitt and Bouckaert, 2017)。这些因素定义了政治和行政领导者在决定和实施公共部门改革时候的操作空间或者限制条件。
(一) 环境压力
Meyer and Rowan (1977)对技术环境和制度环境进行区分,技术环境更多指的是工具性因素,而制度环境指的是那些理所应当的事情,比如现实的社会构建、迷思、潮流和风尚 (March, 1994; Røvik, 2002; Scott and Davis, 2006)。来自环境的压力可能是决定性的(Olsen, 1992),因为改革就是一些在环境中通过生存选择而留下的想法的结合。但是领导者也可以影响、塑造和改变这些压力。组织行动者对外部压力的适应可以分为四种类型: ①“强制性适应”(mandatory adaptation)用来描述强势的行动者在“任务环境”下的情形( Selznick, 1957; Thompson, 1967),在这种情 况下公共组织中的行动者非常依赖所拥有的组织资源的多寡。②“象征性适应” (isomorphic adaptation)强调的是行动者对于外部环境的规范和符号的适应,让组织表面上看起来与外部其他组织相似,而不考虑内部差异。假装有现代理念且理性的领导者可以在不改变组织内部实质性结构和工具性活动的情况下,通过在组织表面使用“橱窗装扮”和“形象塑造”,来增加领导者的合法性(Meyer et al. , 2006),即 “说”与“ 做” 之间存在松散的耦合,被称为“ 当面一套、背后一套” 或者“ 伪善” (Brunsson, 1989)。③“协商型适应”(optional or negotiable adaptation)意味着来自更高级别的权威机构/ 参与者的技术压力并不是那么强,组织适应外部压力的过程常展现出不甚清晰的妥协,但是由于改革过程有更多的行动者参与,因此往往明显增加了改革的合法性 (Mosher, 1967)。④“务实型适应” (pragmatic adaptation)意味着制度环境的压力并不强,组织领导者可以适应来自不同组织领域的更具体的改革要素,务实地选择其中的一些而不是其他,或者以不同的方式对它们进行编辑或剪辑,即重新定义制度标准或规范(Røvik,2002)。这样的改革可能可以涵盖更加丰富的改革元素,与此同时保持着组织内部特征的多样性。
(二) 文化因素
根据这种观点,改革主要是由国家的历史制度背景和文化传统驱动的。不同的国家有着不同的历史文化传统,因此其改革往往是路径依赖的。这就意味着每个国家的改革在其形成时期往往受到各自国家的背景规范、非正式制度和传统价值观念的影响而变得独具特色(Krasner, 1988; March and Olsen, 1989)。每个国家选择的机构改革道路往往反映了各自的文化根源,并且逐渐适应了本地 “任务环境”的内部压力。文化视角相对于外部压力驱动改革的视角,更强调每个国家的制度自主性和内部驱动力(Selznick, 1957)。
当公共组织面临外部改革进程和压力的时候,改革必须经过文化兼容性的检验,即所推行的改革方案其所依据的规范和价值观与现有行政体系的非正式规范和价值观之间的契合度越大,改革实施并获得成功的可能性就越大( Brunsson and Olsen, 1993)。相比之下,缺乏文化兼容性将导致改革方案无法推行或者被迫对某些来自外部的改革要素进行删减或调整。因此组织的领导者在改革过程中需要扮演不同的角色 ( Selznick, 1957)。一方面, 领导者必须有 “ 管理历史的必要性” (March, 1994),要对文化传统保持敏感,维护和发展历史道路。另一方面,为了避免僵化,领导者需要逐渐改变文化传统,以适应新的和不断变化的环境和背景。而改变文化传统的努力需要辅助以一系列重要的工作,例如对改革方案的宣讲、战略目标的具体化、新成员的社会化、组织培训,以及创建改变组织成员传统观念的文化符号。
(三) 政体特征
影响机构改革的第三个方面是政体特征的相关因素,即国家之间的宪法特征和政治行政体系的结构不同,可以解释领导层处理国家改革时的差异 ( Weaver and Rockman, 1993; Olsen and Peters, 1996;)。政体的主要特征、选举制度、政府形式和 正式的内部决策机制都可能影响一个国家决定和实施公共部门改革的能力。政治和行政领导者也能够将公共部门组织结构的重构作为实现改革目标的手段 (Egeberg, 2014)。当然改革成功的前提是领导者对改革及其实施过程有着相对较大的控制权,并且他们有着良好的理性计算或选择政策工具的能力 (Aberbach and Christensen, 2014)。强调政体特征可以有两种不同的关注点,一种关注行政等级制, 另一种关注政体的协商属性。前者关注行政体系所遵循的明确的层级结构和明晰的政策目标,而后者则关注不同行动者之间的异质性、冲突和谈判 (Allison, 1971; March and Olsen, 1983)。
(四) 整合变革性分析路径的若干要素
基于变革性分析路径组成要素所构成的动态约束条件,政治和行政领导者在通过行政设计和积极的行政政策来启动和实施机构改革方案的时候有多种备选方案 (Christensen and Lægreid, 2002)。控制改革进程的政治能力可能被那些能增强政治领导者的能力和注意力的政体和结构性的因素所影响,也可能因为来回拉锯的谈判过程或改革方案与本土的历史-制度规范的兼容性不足而减弱(Brunsson and Olsen, 1993; Christensen and Peters, 1999)。
适应外部压力不仅与环境决定论有关,而且可能与政治行政的领导者的意图有关,与专业团体或咨询公司“证明”某些“政策处方”可行的行为相关,与代议制民主体系的“当面一套、背后一套”或者“伪善”有关,或者受到有众多参与者的谈判过程的影响 (Brunsson, 1989)。由公共部门领导者发起、有意识设计、借鉴国际经验的改革,可能只会导致对于部分改革要素的模仿,并因此造成国家间机构改革的差异 (Røvik, 2002)。或者说,改革的“病毒”只有在一段时间后才能渗透到一个国家的行政体系当中(March and Olsen, 1983)。因此,变革性分析路径不仅涉及融合和整合不同的观点,而且涉及转化:即将不同改革方案中的结构特征、文化因素和制度压力的相互依存、共同演化、动态互动的过程纳入分析路径。
变革性研究路径可能会采用三种方式进行分析。第一,我们可以从国际上的信条、思潮和改革运动出发,观察它们是如何被国内政治行政的文化和政治行政管理人员的工具性选择这两种国内力量所影响,并因此而被过滤、修改、转译和解释的 (Olsen, 1992)。第二,研究中央决策者们精心设计的改革方案在遇到文化约束和外 部压力的时候可能会被转换 (Christensen and Lægreid, 2002)。第三,也可以以文化特征作为研究起点,关注其他的约束条件(工具设计和外部压力)是如何被现存的规范和规则所转变和过滤的(Olsen, 1992)。
【下期连载预告】比较视野下的中国中央政府机构改革: 视角、经验与反思（下）
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